Interne audit - Steunpunt Bestuurlijke Organisatie

Commentaren

Transcriptie

Interne audit - Steunpunt Bestuurlijke Organisatie
Steunpunt Bestuurlijke
Organisatie Vlaanderen
Workshop
Wat kan Vlaanderen opsteken uit
internationale ervaringen? Tweede Editie
Evoluties in resultaatgericht financieel
management in Canada en Nederland
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel
31 januari 2005
1
Ervaringen met resultaatgericht
management in Canada
Bevindingen van de studiereis naar
Canada (21-28 juni 2004)
prof. dr. Geert Bouckaert, directeur SBOV
2
Structuur van de presentatie
1. Inleiding
2. Beschrijving van het systeem
2.1 Cyclus van planning en rapportering
2.2 Begroting
2.3 Boekhouding
2.4 Planning en prestatiemeting
2.5 Controlepiramide
3. Evaluatie van de hervormingen
3
1. Inleiding: administratieve context
• Departementen:
– 50 % personeel
• Special Operating Agencies
– Intern verzelfstandigde entiteiten aangestuurd met een
Framework Document
• Service Agencies: 50
– Algemene ministeriële aansturing, operationele
managementautonomie
• Tribunalen en quasi-gerechtelijke instellingen: 26
• Crown Corporations: 37
• Sterke reductie in overheidspersoneel: daling met
31.1% tussen 1995 en 2001
4
1. Inleiding: historiek van hervormingen
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Program budgeting (1966)
Policy and Expenditure Management System (1981)
Expenditure Management System (1994)
Improved Reporting to Parliament Project (1994)
Program Review (1994)
Financial Information Strategy (1989-2001)
Planning, Reporting and Accountability Structure
(1997)
Modern Comptrollership (1998)
Results for Canadians (2000)
Management and Accountability Framework (2003)
Review of non-statutory programs (2003)
Strenghtening Public Sector Management (2004)
Program Activity Archtitecture (2004)
5
1. Inleiding: actoren
• Treasury Board
– Management Board: verantwoordelijk voor de advisering
van managementpraktijken (sinds 1997): zowel financieel
als HRM
– Samensteling: President of the Treasury Board, Minister van
Financiën en 4 andere Senior ministers
• Treasury Board Secretariat
– Uitvoerend orgaan Treasury Board
– 5 business lines of afdelingen: expenditure management
and planning, comptrollership, service and innovation,
information management and IT en Human Resources
Management
– Personeel: 988 FTE (2001)
– Budget: CAD 2.4 miljard (2003-2004)
• Department of Finance
– Macro-economisch beleid en fiscaal raamwerk
6
1. Inleiding: actoren
• Canada School of Public Service
– Public Service Modernisation Act 2003
– Training and Development Canada + Canadian Centre for
Management Development
– Vorming en opleiding van ambtenaren
– Bestuurskundig onderzoek
• Office of the Auditor General of Canada
– 563 FTE (2002)
• Parlementaire commissies:
– Public Accounts Committee
– House of Commons Standing Committee on Government
Operations and Estimates
– Standing Committee on Procedure and House Affairs
7
2. Beschrijving financieel en managementsysteem
2.1 Cyclus van planning en rapportering
2.2 Begroting
2.3 Boekhouding
2.4 Planning en prestatiemeting
2.5 Controlepiramide
8
2.1 Cyclus van planning en rapportering
Fiscal Year t-1
DEPARTEMENTEN &
AGENTSCHAPPEN
REGERINGSWIJD
April tot
Januari
Legende :
Februari
Budget Plan
FY t
Fiscal Year t
Maart
*
A M
Juni
Appropriation
Act
FY t
Main Estimates
Part I: Government
Expenditure Plan
FY t
Main Estimates
Part II
FY t
Reports on Plans
and Priorities
FY t
Interim Supply Bill
FY t
Appropriation
Act
FY t
J A S
Oktober
F M
Public Accounts
of Canada:
Summary Financial
Statements
FY t-1
*
Public Accounts
of Canada
Portfolio sections
FY t-1
Departmental
Performance
Report
FY t-1
* bevat accrual informatie
N D J
*
9
2.2 Begroting
• Macro-economische begroting: accrual gebaseerd
(Budget Plan)
• Operationele begrotingen (Main Estimates) en
Appropriation Act niet accrual gebaseerd
• Voorzichtigheidsbeginsel: 3 miljard CAD contingentie
reserve + 1 miljard CAD economic prudency
• Begrotingsoverschot sinds 97-98 en dalende schuld
• Debudgettering begrotingsoverschot
• Begroting 2004: voorstel tot jaarlijkse besparingen
van 3 miljard CAD in de komende 4 jaar
• Expenditure Review Committee
10
Structuur van de operationele begrotingen
(Main Estimates)
• Portfolio
– Department and agencies
• Statutory authorities (S): 66% van de
begroting, wordt niet goedgekeurd door
Parlement
• Votes
– Operating Expenditure Votes
– Capital Expenditure Votes (als >CAD 5 million)
– Grants and Contribution Votes (als >CAD 5 million)
• Objectives
• Business lines
• Transfers payments
– Crown Corporations: doelstellingen, business
lines en budget
11
Voorbeeld: Portfolio Industrie
PORTFOLIO INDUSTRY
Main
Main
Estimates
Estimates
2004-2005
2003-2004
1 478 556
1 408 058
Canadian Space Agency
322 920
318 694
Canadian Tourism Commission
78 821
83 800
Competition Tribunal
1648
1614
Copyright Board
2539
2471
428 091
447 311
695 377
645 854
Natural Sciences and Engineering Research Council
810 597
708 142
Social Sciences and Humanities Research Council
506364
227 105
6924
7504
415 132
382 965
Industry Department
Economic Development Agency of
Canada for the Regions of Quebec
National Research Council and Humanities
Research Council
Standards Council of Canada
Statistics Canada
12
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Departement: Industry
13
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Departement: Industry
14
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Departement: Industry
15
Voorbeeld: Portfolio Industrie
PORTFOLIO INDUSTRY
Main
Main
Estimates
Estimates
2004-2005
2003-2004
1 478 556
1 408 058
Canadian Space Agency
322 920
318 694
Canadian Tourism Commission
78 821
83 800
Competition Tribunal
1648
1614
Copyright Board
2539
2471
428 091
447 311
695 377
645 854
Natural Sciences and Engineering Research Council
810 597
708 142
Social Sciences and Humanities Research Council
506364
227 105
6924
7504
415 132
382 965
Industry Department
Economic Development Agency of
Canada for the Regions of Quebec
National Research Council and Humanities
Research Council
Standards Council of Canada
Statistics Canada
16
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Agentschap: Canadian Space Agency
17
2.3. Boekhouding: initiatieven
• Financial Information Strategy (FIS)
• Invoering van accrual accounting (sinds 1
april 2001)
• Summary Financial Statements of the
Government of Canada: accrual sinds 2002-03
• Uitvoeringsrekeningen van operationele
begrotingen: niet accrual
• Central Financial Management and Reporting
System
• Decentraal: keuze uit 7 softwaresystemen
waaronder SAP en Oracle
18
2.2. Boekhouding: rapportering
• Public Accounts of Canada: jaarlijks, gerapporteerd aan
parlement
• Financial Statements: jaarlijks, niet gerapporteerd aan
Parlement
– Statement of financial position
– Statement of operations
– Statement of cash requirements
– Statement of expenditure authorities used
• Departmental Performance Report : jaarlijks,
gerapporteerd aan parlement
– Summary of voted appropriations
– Total planned spending versus actual spending (+ historical
comparison)
– Crosswalk strategic outcomes- business lines
– Revenues
– Statutory payments
– Transfers
– Resources requirements by organization and business line
– Loans, investmenst and advances
–
19
2.3. Planning en prestatiemeting
•
•
•
•
•
Planning van doelstellingen: Reports on
Plans and Priorities
Opvolging van doelstellingen: Departmental
Performance Reports
Nieuwe structuur vanaf 2005-06: Program
Activity Architecture
Regeringswijde rapportage: Canada
Performance
Quality of Life Indicators
20
2.3. Planning en prestatiemeting: Program Activity
Architecture
Planning en opvolging volgt basisstructuur PAA
Program SubSub Activity 1.3.1.1
Program Activity
1.1
Program Activity
1.2
Program Sub
Activity 1.3.1
Program SubSub Activity 1.3.1.2
Program Activity
1.3
Program Sub
Activity 1.3.2
Program SubSub Activity 1.3.1.n
Program Activity
1.n
Program Sub
Activity 1.3.n
Strategic
Outcome 1
21
2.3. Planning en prestatiemeting : kwaliteit van
niet-financiële informatie
• Auditor General: « Voldoen de jaarverslagen
aan de rapporteringsvereisten? »
– Beschrijving van de rol van het departement en de
organisatorische context is goed
– Vergelijking tussen plannen en prestaties is goed
– Relatief stabiele set van indicatoren
– Nog meer focussen op effecten en de link leggen
met de middelen
• Audit van prestatiemeetsystemen wettelijk
verplicht bij drie agentschappen (Parks Canada,
Canada Revenue Agency, Food Inspection Agency)
22
2.3. Planning en prestatiemeting
Management and Accountability Framework
• Doelstelling
– kader aanbieden met verwachtingen ten aanzien
van het management
– vertaling van Results for Canadians naar het
management
– Integratie van TBS initiatieven: comptrollership –
HRM- Service Improvement – GOL
• Structuur: verwachtingen, indicatoren en
maatstaven
23
2.3. Planning en prestatiemeting
Management and Accountability Framework
Verwachtingen
24
2.3. Planning en prestatiemeting
Management and Accountability Framework
Indicatoren
25
2.3. Planning en prestatiemeting
Management and Accountability Framework
maatstaven
26
2.4 Controlepiramide
• Externe audit
– Auditor General of Canada
– Office of the Auditor General of Canada
• Interne audit:
– Interne audit dienst departement
– Audit comité departement
– Treasury Board Secretariat: Centre of Excellence
for Internal Audit
• Interne controle
– Departementale Comptrollers
– Office of the Comptroller General
27
2.4. Controlepiramide: externe audit
• Wettelijk kader: Auditor General Act 1995
• Performance audit
– Mandaat sinds 1977
– 21 VFM audits per jaar
– 48.6% budget 2002-2003
– Geen mandaat om de effectiviteit van het beleid te
toetsen
– Analyse-eenheid: hoofdzakelijk programma’s en
entiteiten, weinig horizontale audits
• Audit van de Summary Financial Statements
of the Government of Canada
– 8.3% budget 2002-2003
28
2.4. Controlepiramide: externe audit
• Environmental audits
– Opvolging duurzame ontwikkeling en milieu
– 3.7% budget 02-03
• Bijzondere audits van overheidsbedrijven
(Crown Corporations)
– 4.9% budget 02-03
• Ondersteuning parlementaire commissies in
begrotingsproces
• Special Requests vb. Audit van contracten
• 2/3 personeel accountants
• Uitbesteding : 6.7% budget
29
2.4 Controlepiramide: Interne audit
• Elk departement moet een interne audit
functie hebben
• Evolutie naar « assurance auditing »
• De meerderheid van de departementen
beschikt over een Audit comité (voorgezeten door
Deputy Minister of Assistant Deputy Minister)
• Standaarden:
– Revised Policy on Internal audit (2001)
– International Standards for the Professional Practice of
Internal Auditing
• Centre of Excellence for Internal Audit (TBS):
beleidsontwikkeling, kenniscentrum,
community building
30
2.4 Controlepiramide: Interne audit
• Program Reviews leidde tot een reductie van
het aantal auditors van ongeveer 700 (92-93)
tot 300 (2000)
• Stijging van het aantal interne auditors met
65VTE tussen 2000 en 2003
• Sponsorship schandaal (2003)
• Strengthening Public Sector Management
Action Plan: nood aan een versterking van
interne audit en evaluatie
31
2.4 Controlepiramide: interne controle
• Modern Comptrollership Project:
– Integratie van financiële en niet-financiële
informatiesystemen
– Uitbouw risicomanagement
– Aangepaste controlesystemen
– Waarden en ethiek
• Departementale Comptrollers
• Office of the Comptroller General
– Onderdeel van Treasury Board Secretariat
– Heropgericht in 2004
– Doelstelling: versterking interne controle en centraal
leiderschap
– Functie: bepalen en opvolgen van beleid en standaarden
interne controle.
32
3. Evaluatie van de hervormingen
3.1. Effecten van de hervormingen
3.2. Faal- en succesfactoren van de
hervormingen
33
3.1. Effecten van de hervormingen
• Beleid van program reviews heeft geleid tot
begrotingsoverschot en dalende overheidsschuld
• Perverse effecten program reviews: uitholling van
ondersteunende functies en besparingen op
opleiding en onderzoek
• Politieke besluitvorming begrotingsproces en
expenditure management onvoldoende systematisch
• Weinig impact op parlementaire controle.
Instrumenten tot parlementaire controle onderbenut.
Accrual accounts complex voor parlementsleden.
• Asymmetrie begroting-boekhouding leidt tot
onvoldoende gebruik van accrual informatie in intern
management
34
3.1. Effecten van de hervormingen
• Begrotings- en boekhoudhervormingen op twee
snelheden
• Prestatiemeetsystemen en rapportering onvoldoende
gekoppeld aan boekhoudsystemen. Cost accounting
niet systematisch uitgebouwd
• Besparingen op interne audit leidden tot gebrek aan
continuïteit en expertise
• Plannings- en rapporteringsstructuren reflecteren de
dagelijkse werking niet genoeg
• Office of the Auditor General vult taken in van
Treasury Board Secretariat
35
3.2. Faal- en succesfactoren
• Gebrek aan systematiek. Te snelle opvolging van
initiatieven
• Te weinig leiderschap en ondersteuning van
Treasury Board Secretariat
• Organisatorische opslitsing van macro-economisch
en micro-economisch begrotingsbeleid en competitie
tussen Department of Finance en Treasury Board
Secretariat
• Spanning binnen Treasury Board Secretariat tussen
« management side » en « expenditure side »
• Weinig wettelijke verankering van hervormingen Vb.
Interne audit
36
2.3 Faalfactoren
• Onvoldoende politieke steun voor reallocaties
• Weinig interesse bij leidend ambtenaren en ministers
voor management agenda
• Weinig centrale opvolging van program reviews
leidde tot besparingen op ondersteunende functies
• Onvoldoende uitbouw van kostenanalytische
systemen
• Planning en rapportering niet prioritair
• Groot verloop van Deputy Ministers
• Dominantie van beleidsexpertise op
managementvaardigheden bij selectie
topambtenaren
37
3.2. Succesfactoren
• Bottom-up initiatieven en vrijheidsgraden
departementen
• Centrale expertise
• Grote mobiliteit tussen departementen
• Pilootprojecten
– Vb. Modern Comptrollership
• Evaluatie en bijsturing
• Communicatie van initiatieven en overleg
• Specifieke, tijdgebonden financiering
– Vb. Modernizing Comptrollership: financiering voor
oprichting project management offices (20 miljoen CAD)
voor innovatie projecten (13.5 miljoen CAD), ontwikkeling
actieplannen (5 miljoen CAD)
38
Interessante links
• Treasury Board of Canada Secretariat
http://www.tbs-sct.gc.ca
• Office of the Auditor General of Canada
http://www.oag-bvg.gc.ca
• Canada School of Public Service
http://csps-efpc.gc.ca
39