Bestuursstructuur Defensie Revisited

Commentaren

Transcriptie

Bestuursstructuur Defensie Revisited
V I E R K A NT B E SC H OU W D
Bestuursstructuur
Defensie Revisited:
HOE VAAK NOG??
In een persbericht van de gezamenlijke officierenverenigingen d.d. 21 januari jl.
werd een seminar aangekondigd met als onderwerp: ‘Sturing bij Defensie’. Deze
verenigingen vinden dat de wijze waarop Defensie wordt aangestuurd moet
veranderen. In het persbericht wordt gesteld dat: “De wijze waarop Defensie op dit
moment wordt aangestuurd leidt tot verkeerde keuzes en financiële problemen.
De voorgenomen bezuinigingen op de overheidsuitgaven zullen de problemen bij
Defensie verder vergroten.”
De gezamenlijke verenigingen menen
verder dat: “Het besturingsmodel
met zelfstandige, aan de Commandant
der Strijdkrachten nevengeschikte,
ondersteunende bedrijven heeft bijgedragen
aan de huidige tekorten in de exploitatie en
tot een afnemende arbeidssatisfactie bij het
defensiepersoneel”.
Het is nogal wat wanneer
officierenverenigingen openlijk de sturing
van Defensie ter discussie stellen, dan
moet er wel echt iets niet goed gaan.
Toch komt deze actie niet uit de lucht
vallen, al langer, eigenlijk al vanaf het
begin van de instelling van het ‘nieuwe’
besturingsmodel was de kritiek niet van
de lucht. Ook Carré heeft met regelmaat
over dit onderwerp geschreven. Eigenlijk
niet zo’n wonder dat na ruim vijf jaar
modderen en bezuinigingen de roep dat
het zo niet langer kan luider wordt.
In 2005 heeft Carré een Vierkant
Beschouwd ( VB) gewijd aan deze
problematiek (Carré 5- 2005), met als
titel: ‘Een overvolle stuurhut’. In dit VB
hebben wij al gewezen op
1. De in een dergelijke bestuursstructuur
ingebakken potentiële conflicten en
2. De penibele positie van de CDS
in het geheel, namelijk nevengeschikt
aan directeuren die geacht worden
dienstverlenend te zijn aan de operationele
baas.
Carré 3 - 2011 pagina 18
018_CA03.indd 18
3/2/2011 11:40:31 AM
De conclusie van de redactie was
toen: “Het nieuwe besturingsmodel is in
veel opzichten een stap terug; er wordt
teruggegrepen op centralisatie als middel
om weer grip op de zaak te krijgen en
vooral doelmatigheidswinst te boeken
– er is kennelijk gekeken naar grote
productiebedrijven die op soortgelijke wijze
reorganiseren – maar de core-business
van Defensie is en blijft daarmee niet
vergelijkbaar. Er wordt een topstructuur
opgericht met een sterke nadruk op
centrale planning en vooral veel controle.
De CDS is in deze structuur bepaald geen
opperbevelhebber en evenmin primus inter
pares; het is dan ook absoluut onduidelijk
hoe de hoogste generaal in de krijgsmacht
adequaat kan functioneren. Een van de
consequenties van de gekozen manier van
besturen en beheersen is, dat de in de
afgelopen tijd in gang gezette initiatieven
tot kwaliteitsverbetering waarschijnlijk zullen
doodbloeden. De voorgenomen absolute
scheiding tussen beleid en uitvoering creëert
bovendien een nog grotere afstand tussen
‘Den Haag’ en de operationele organisatie.
Het organisatiemodel ten slotte laat zien dat
de Bestuursstaf een leidend orgaan is met
te veel mensen die aan het roer denken te
moeten staan: een overvolle stuurhut.”
Ook in de Militaire Spectator (2005- 6)
verscheen een kritische verhandeling
onder de titel: ‘Bestuursvernieuwing
bij het ministerie van Defensie, op zoek
naar nieuw evenwicht’. * Kern van het
betoog was dat het niet voldoende is
alleen te kiezen voor versterking van
centrale sturing. Het gaat immers primair
om het product dat de operationele
commando’s realiseren: inzetgereedheid.
Dat houdt zonder meer in dat de CDS
een veel prominenter positie in de
bestuursstructuur zou moeten hebben;
hij stuurt de operationele commando’s
aan. De ontworpen structuur is echter
te veel gericht op het minimaliseren
van de invloed van de afzonderlijke
krijgsmachtdelen op het ‘Haagse’ beleid.
Totalitaire bureaucratie
In Carré 11/12 van 2005 verscheen een
artikel onder de titel: ‘Waarom de nieuwe
bestuursstructuur 2010 niet haalt.’
Aanleiding voor het artikel was een artikel
van hoogleraar bestuurskunde Frissen
in NRC Handelsblad van 20 oktober
2005 met als titel: ‘Hard op weg naar een
totalitaire samenleving’. Frissen betoogt
in dit artikel dat vier verschijnselen
een steeds dominantere plaats in
het repertoire van de staat innemen:
centralisatie, bureaucratisering, preventie
en normering. Die verschijnselen vindt
men duidelijk terug in de huidige
bestuursstructuur en wijze van besturing
van Defensie. Wij kunnen er nog een
interessant fenomeen aan toevoegen:
wensdenken. Frissen duidt het aan als ‘de
droom van de perfecte machine’.
(Weliswaar heeft de bestuursstructuur
2010 overleefd, overduidelijk heel
moeizaam en levert deze zoveel
problemen op dat de gezamenlijke
officierenverengingen er een seminar
aan wijden).
Centralisatie: in de loop van de tijd is steeds
meer dienstverlening gecentraliseerd,
zoals bijvoorbeeld de restaurantfunctie
door Paresto en recentelijk de
beveiligings- en bewakingsfunctie van
alle krijgsmachteenheden en staven.
Over de voor- of nadelen daarvan
verschillen de meningen, maar veelal
worden deze maatregelen primair gezien
als bezuiniging. Soms ook wel enigszins
cynisch als een manier om op hoog
niveau het ‘koninkrijk’ uit te breiden.
“Defensie is een relatief
eenvoudig ministerie”
De gecentraliseerde “business units”
heten dan hun producten kosteneffectief,
marktconform, van de gevraagde kwaliteit
en op tijd te leveren. Ondertussen zijn
de zelfstandige commandanten hun greep
op die voorzieningen kwijt en moeten
maar hopen dat als ze daadwerkelijk wat
nodig hebben de dienstverlener hem/haar
niet in de steek laat; immers flexibiliteit
wordt ingeruild voor efficiency. Intussen
is het business-unit model in het
informatietijdperk door veel bedrijven
al verlaten.
B ure au c r at i se r i ng : D e f or m e le
omschrijvingen van de taken van de
gecentraliseerde organen stralen
zakelijkheid, kostenbewustzijn en
gerichtheid op dienstverlening uit,
vooral op papier. Soms wordt in die
zakelijke drift wel eens wat vergeten.
Neem bijvoorbeeld de taken van de
sinds november 2010 opgerichte Defensie
Bewakings- en Beveiligingsorganisatie
(DBBO). Zij lever t bewaking en
beveiliging, adviseert daarover en
levert (daarmee) een bijdrage aan de
‘betrouwbaarheid van de reguliere
bedrijfsprocessen van Defensie’. Dat
zich dagelijks duizenden gasten en
bezoekers melden bij de poorten van alle
onderdelen die graag goed en vriendelijk
willen worden geholpen is kennelijk niet
zo van belang; de bewaking aan de poort
als visitekaartje verdient geen vermelding
in de taakomschrijving.
Preventie en normering: de bestuurders
aan de top van een grote bureaucratie
willen niet alleen alles weten maar ook
graag voorkomen dat de uitvoerders
fouten maken. Dat betekent veel regels,
controles, rapportages, protocollen en
wat dies meer zij. En natuurlijk de nodige
controleurs, rapporteurs en verificateurs.
Het gaat hier niet zo zeer om overbodige
zaken, maar dat al het werk dat de
operators hieraan hebben ten koste gaat
van het primaire product. En het gekke is
dat al die regelgeving en controle fouten
en misstanden niet uitsluiten.
Wensdenken: denken dat als de structuur
van de organisatie goed is uitgedacht, de
juiste regels en controlemechanismen
aanwezig, de taken goed zijn beschreven
en ook hun onderlinge relaties, er dan
vanzelf een perfect functionerende
organisatie ontstaat. Wensdenken houdt
geen rekening met de factor mens: er
zijn verschillen van inzicht, van karakter,
van persoonlijke en politieke belangen.
De werknemers doen dus vervolgens
niet wat de baas verwacht en hij raakt
daardoor gefrustreerd en teleurgesteld.
Daarna wordt veelal geprobeerd door
weer nieuwe structuren de zaak op orde
te krijgen.
In de brochure ‘Een kennismaking met
de Bestuursstaf’ (2005) schrijft de
secretaris-generaal in de Inleiding: “Op
papier ziet de nieuwe Bestuursstaf er goed
uit. Het is echter aan ons allen om te laten
zien dat het geen kaartenhuis zal blijken te
zijn, maar een stevig bouwwerk dat menige
storm zal doorstaan.”
Wensdenken dus, want hier wordt
verwacht dat 2000 ambtenaren zich als
vanzelf identificeren met en conformeren
aan structuren en processen op papier
en wordt de weerbarstigheid van
het menselijk gedrag genegeerd of
onderschat.
Het zelfde verschijnsel komen wij even
verderop in de brochure tegen, in het
hoofdstukje ‘Wat is de kenmerkende
werkwijze?’. Volgens de brochure
kenmerkt de Bestuursstaf zich door vijf
werkwijzen: complementair werken,
checks and balances, interdepartementale
en internationale samenwerking,
Carré 3- 2011 pagina 19
018_CA03.indd 19
3/2/2011 11:40:41 AM
prestatiegericht werken en zelfs
innovatief werken.
Complementair werken: houdt in dat
‘de werkzaamheden vormen samen het
eindproduct. Samenwerking staat voorop’.
De vraag hierbij is: hoe en wanneer
weet men dat alle werkzaamheden tot
het juiste eindproduct leiden? Is er bij
voorbaat al samenwerking?
Checks and balances: scheiding tussen
beleid en uitvoering. De vraag hierbij is:
garandeert die scheiding de gewenste
uitkomsten en waarom? Het is kennelijk
ook geen probleem om tegelijkertijd
bepaalde organen zowel beleidsmatige als
uitvoerende taken op te dragen.
Prestatiegericht werken: dat lijkt een
logische werkwijze, bepaalde doelen
halen op basis van afspraken. Maar wat
gebeurt er wanneer die afspraken niet
worden nagekomen?
Innovatief werken: een citaat daaruit:
‘Goede ideeën stranden niet in een
bureaucratisch web, maar krijgen de
kans op snelle implementatie’. Wij vragen
ons af of er ook maar één voorbeeld van
te noemen is. De klacht is juist dat deze
bestuursstructuur een overmaat aan
bureaucratie teweeg brengt.
Adviescommissie
Opperbevelhebberschap
In 2002 bracht de Adviescommissie
Opperbevelhebberschap, de commissie
Franssen, een rapport uit over de
topstructuur van Defensie. Titel van
het rapport was: ‘Van wankel evenwicht
naar versterkte defensieorganisatie’. Doel
was het geven van adviezen over het
versterken van de bestuursstructuur
van Defensie. Een tweede vraag was of
Defensie gebaat zou zijn bij de instelling
van een opperbevelhebber. De commissie
formuleerde maar liefst 32 knelpunten
die zich in de toenmalige structuur
voordeden en kwam na grondige studie
tot 16 aanbevelingen.
De commissie kwam tot de conclusie dat
de instelling van een opperbevelhebber
niet gewenst was, aangezien dat
opperbevelhebberschap ligt bij de
regering. Wel werd geadviseerd de
CDS en SG de facto op gelijke voet
te laten functioneren. Verder zou er
een permanent Joint Hoofdkwartier
moeten komen onder leiding van de
plv. CDS. De hele cyclus van beleid,
planning, uitvoering en control moest
anders gestructureerd, in het bijzonder
voor de materieelplanning die tot dusver
per krijgsmachtdeel werd gedaan.
Schema 1: de defensie- organisatie in maart 2002.
Van wankel evenwicht naar
onderlinge houdgreep
Merkwaardig is dan ook dat de
bestuursstructuur die mede op basis
van het rapport Franssen tot stand
kwam, de positie van de CDS juist
niet verder versterkte, maar hem
nevengeschikt plaatst aan de overige
directeuren beleid, financiën, materieel
en personeel (de overvolle stuurhut).
Wel kreeg de CDS het bevel over de
krijgsmachtdelen, maar slechts ten dele
over de KMAR. Dit kan niet anders
dan leiden tot competentiestrijd en
moeizame samenwerking en dat blijkt
ook wel uit de klachten die de huidige
structuur oplevert.
Versterking positie CDS niet echt
gerealiseerd
Defensie is een relatief eenvoudig
ministerie, het heeft immers als enige
product inzetgerede en uitzendbare
eenheden. De politiek bepaalt de doelen
die de krijgsmacht moet halen en er is
een militaire commandant die bepaalt
welke strijdkrachten hoe worden ingezet.
Gezien het militaire product zou men
verwachten dat de hoogste militaire
bevelhebber een centrale positie heeft
in het bestuur van Defensie. Dat was
ook een belangrijke aanbeveling van de
commissie Franssen: de SG en de CDS
nevengeschikt in de top waarbij de een
de ambtelijke leiding en de ander de
militaire heeft.
Vergelijking van (voorgestelde)
structuren
Hieronder zijn drie (organisatie)
structuren afgedrukt: die van 2002
(schema 1), het schema (voorstel van
cie Franssen, schema 2) en het schema
vanaf 2005 (schema 3). Vergelijking van
deze structuren levert de volgende
waarnemingen op:
In 2002 was de positie van de CDS (Chef
Defensiestaf) niet veel meer dan die
van adviseur van de politieke leiding, de
bevelhebbers vielen daar rechtstreeks
onder.
De commissie Franssen adviseert neven­
schikking SG en CDS (later Commandant
der Strijdkrachten (schema 2). In plaats
daarvan werd besloten de CDS neven
te schikken aan de Hoofddirecteuren,
die in wezen ondersteunend zijn voor en
dienstverlenend aan de CDS.
Vanaf 2005 is de Directie Algemene
Beleidszaken opgetrokken tot Hoofd­
directie, ter versterking van de
beleidsadvisering.
In 2005 komt er een Commando
Dienstencentra bij. DICO verdwijnt.
Dit is de aanzet tot verdergaande
centralisering van bepaalde diensten
(catering, bewaking).
Vanaf 2005 is de Directie Personeel
en Materieel opgesplitst in twee
onderscheiden directies. Al met al heeft
de SG een enorme span of control.
Schema 2 geeft een impressie van
dynamisch horizont aal, ver ticaal
en driehoeksoverleg, het officiële
organigram toont de statische hark met
als centrale figuur de SG.
Waarom toch deze
bestuursstructuur?
Na veel studie, overleg en onderhandelen
is de structuur tot stand gekomen zoals
die nu is. Maar is het de structuur waar
iedereen die er deel van uit maakt
gelukkig mee is omdat het de meest
werkbare is? Het lijkt er op van niet, te
strikte scheiding van beleid en uitvoering,
ver doorgevoerde centralisering en
nevenschikking van bevelvoering met
ondersteuning vergen absurd veel
overleg en extra bureaucratie. Het zou
Carré 3 - 2011 pagina 20
018_CA03.indd 20
3/2/2011 11:40:55 AM
goed kunnen dat er een structuur is
geaccordeerd die toch eigenlijk bijna
niemand wilde. De verklaring daarvan
ligt besloten in de zogenaamde ‘Abilene
paradox’. ** De paradox houdt in dat
organisaties er vaak moeite mee hebben
om te gaan met instemming, niet met
conflict. Veel instemming blijkt valse
consensus te zijn; het gebeurt omdat
mensen bang zijn te worden geïsoleerd,
bekritiseerd of belachelijk gemaakt
wanneer ze in een besluitvormingsproces
tegenwerpingen maken. Dit is een
belangrijke bron van het falen van
organisaties.
Naar weer een reorganisatie?
Schema 2: Voorstel structuur Defensie rapport cie Franssen.
Schema 3: Organisatieschema Defensie in 2005.
Duidelijk is geworden dat het huidige
bestuursmodel niet of niet voldoende
voldoet. Het perfecte beheersmodel
dat men in gedachten had is een
keurslijf geworden dat geen soepele
samenwerking toelaat noch de oude
cultuur van de identificatie met alleen
de eigen taak heeft doorbroken. De
huidige informatiemaatschappij vereist
een andere wijze van sturing, namelijk
de beheersing van informatie en niet
het runnen van functionele afdelingen.
De materiële, personele en financiële
problemen zijn inmiddels zo groot
geworden dat er wel iets zal moeten
gebeuren, ook al zit niemand op
reorganisatie nummer zoveel te wachten.
Centrale figuur hierbij is en blijft de SG,
aan hem de taak Defensie uit het slop te
trekken. Wij vernamen dat de zittende
SG nog twee jaar aanblijft, dat komt dan
goed uit, of niet soms?
Redactie
Bronnen:
Brochure ‘Een kennismaking met de Bestuursstaf ’,
december 2005, tweede druk.
Rapport ‘Van wankel evenwicht naar versterkte
defensieorganisatie’. Advies van de Adviescommissie
Opperbevelhebberschap. Den Haag, 19 april 2002.
* Kol drs J. Reijling, Bestuursvernieuwing bij het ministerie
van Defensie, Militaire Spectator 2005- 6.
** Prof Jerry Harvey beschrijft in 1984 deze paradox:
Een familie in Texas speelt wat spelletjes domino op een
landerige dag. Dan stelt iemand voor naar Abilene te
rijden en daar een plaatselijk café te bezoeken, een rit
van 80 kilometer. Zo gezegd zo gedaan, de familie rijdt
naar Abilene en keert na enige uren terug om vervolgens
tot de verbijsterende ontdekking te komen dat er eigenlijk
niemand zin in had. Iemand stelde iets voor en dan
gaan factoren spelen als: toegeven, conformeren, geen
spelbreker willen zijn etc.
Carré 3- 2011 pagina 21
018_CA03.indd 21
3/2/2011 11:41:05 AM

Vergelijkbare documenten

Beschikking instelling TGB Houtdorperveld (Oefening Falcon Leap)

Beschikking instelling TGB Houtdorperveld (Oefening Falcon Leap) HOE VAAK NOG?? In een persbericht van de gezamenlijke officierenverenigingen d.d. 21 januari jl. werd een seminar aangekondigd met als onderwerp: ‘Sturing bij Defensie’. Deze verenigingen vinden da...

Nadere informatie