HubHolland Magazine nr 2, Themanummer Herstel

Commentaren

Transcriptie

HubHolland Magazine nr 2, Themanummer Herstel
Jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
.MAGAZINE
INFRASTRUCTURELE NETWERKEN IN EUROPA
THEMANUMMER: HERSTEL EN WEDEROPBOUW NA EEN ONTWRICHTENDE RAMP
NEW ORLEANS NA KATRINA. DE COMPLEXE
WEDEROPBOUW
WIE DOET WAT? OVER VEILIGHEIDSREGIO’S,
LANDELIJKE OVERHEDEN EN DE VERANTWOORDELIJKHEID
VAN HET BEDRIJFSLEVEN
EVACUEREN IS NIET ALTIJD DE BESTE OPTIE. DE
NOODZAAK VAN EEN NIEUWE RISICOBENADERING
Inhoudsopgave
2
5
De fase na de ramp
Henk Visée
9
De complexe wederopbouw van New Orleans
Piet Dircke
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
29 De grootste ramp is angst
Geert Teisman
30 Sociale netwerken beschermen technische
netwerken
Annemarie Zielstra
14 Het gebied weer leefbaar maken
Sybe Schaap
31 De stroom mag nooit stilvallen
Vincent Lagendijk
16 Data delen onder hoge tijdsdruk
Maarten van der Vlist en H enk Scholten
34 Energie in evenwicht houden
Machiel Mulder
19 De crisis duiden – een taak voor de overheid
Williët Brouwer
35 De financiële infrastructuur
Mark Vos
21 Telecom en energie gaan voor
Hellen van Dongen
36 Evacueren in groepsverband
Magda Rooze
23 De overheid oefent vooral met zichzelf
Interview met drie netwerkbeheerders
37 Herstel is een kwestie van houding
Interview met Jan van Belzen
25 Verleiden tot samenwerking
Peter Bos
38 Publieke waarden beter in balans
Henk Visée
26 Windmolen bij het eigen bedrijventerrein
Jos de Lange
39 Korte berichten
Colofon
HubHolland.Magazine wordt ondersteund door stichting Next Generation
Omslagillustratie: Hendrikje Kühne en Beat Klein, uit de
Infrastructures, het ministerie van Economische Zaken en Rijkswaterstaat.
serie Fragmente von Sehnsucht. Joanne Dijkman van galerie
g i s t schrijft over hun werk: ‘Kühne en Klein willen zowel
een illusie als een desillusie creëren met hun kleurrijke en
inventieve collages. De geromantiseerde beelden worden
ontmanteld en ontdaan van hun oorspronkelijke samenhang – zowel vorm als restvorm dienen als het materiaal.
Ze arrangeren deze fragmenten op een ogenschijnlijk
toevallige wijze, maar schijn bedriegt. Alle verschillende
fragmenten bezitten een eigen perspectief en schaal,
Gastredacteur: Henk Visée
maar de som der delen vormt een nieuwe horizon. Deze
Redactie: Erwin Bleumink, Paulien Herder, Lena Shafir, Joost van der
samengestelde horizon vormt de referentielijn, waarmee
Vleuten, Maarten van der Vlist
een impressie van een landschap wordt gecreëerd. Dit
Hoofdredacteur: Judith Schueler
fictieve landschap heeft vorm gekregen door de optelsom
Eindredacteur: Roy van de Graaf
van verlangens. Het bestaat louter uit een geconstrueerde
Ontwerp: www.shafir-etcetera.com
droomwerkelijkheid, waar geen mens ooit een voet heeft
Ondersteuning: Hilda Verwest-Sinnema
gezet.’
Drukwerk: DeltaHage bv
Met dank aan galerie g i s t in Amsterdam.
Redactioneel
P
ersoonlijk denk ik liever niet aan de rampen die
mij zouden kunnen treffen. Bij het horen van het
nieuws denk ik vaak: wie gaat er dan ook op een
vulkaan wonen? Of: dat heb je met een overheid die niets
om mensenlevens geeft. Soms komt het nieuws dichterbij door een persoonlijk relaas en vraag ik me benauwd af
of ik het leven weer zou kunnen oppakken na het verlies
van dierbaren en of ik zou terugkeren naar de rampplek.
Zijn er dan ook weer voorzieningen die dat mogelijk
maken?
onderzoekswereld gevraagd om na te denken over het
thema herstel van infrastructuren na een ramp. H oe
kwetsbaar zijn de sterk vervlochten N ederlandse infrastructuren? En stel dat ons iets overkomt, hoe herstellen
onze infrastructuren zich? In dit themanummer kunt u
de reflecties en handelingsperspectieven van de verschillende auteurs lezen en de beelden bekijken die ons aan
het denken zouden moeten zetten.
We geloven graag dat een overstroming zoals bijvoorbeeld in New Orleans ons niet kan gebeuren. Toch dienen er rampenplannen klaar te liggen – voor het geval
dat… Overheden, bedrijfsleven en burgers spreken elkaar
in toenemende mate aan op de noodzaak om voorbereid
te zijn. New Orleans, maar ook de wateroverlast in
Dresden en Engeland, zetten de dreiging van het water
op de kaart (al is dat natuurlijk niet de enige bedreiging).
Dat is een belangrijke stap. M aar meestal denken we
daarmee nog niet na over het herstel na een ramp.
Veel dank ben ik verschuldigd aan H enk Visée, projectleider Nafase van de Taskforce Management
Overstromingen. Als gastredacteur van dit magazine wist
hij de juiste vragen te stellen en de juiste mensen te vinden. Dat maakt dit magazine zeer lezenswaardig. Er
komen verschillende perspectieven aan bod, zodat u zich
een beeld kunt vormen bij de uitdagingen waar
Nederland voor staat. Daarnaast krijgt u ideeën aangereikt over hoe uw organisatie een bijdrage kan leveren
aan minder kwetsbare en veerkrachtiger infrastructuren
als basis voor de Nederlandse samenleving en economie.
HubHolland wil prikkelen en agenderen. Daarom hebben
we mensen uit de overheid, het bedrijfsleven en de
Judith Schueler
Hoofdredacteur HubHolland.Magazine
Abonneer u kosteloos op HubHolland.Magazine
Nieuwe uitgever voor HubHolland
Het volgende nummer van HubHolland.Magazine zal een
breed palet van Nederlandse knooppunten voor het voetlicht brengen. Samen geven ze een beeld van wat er zoal
gebeurt in de Hollandse hubs. Gastredacteur is Jasper
van Alten van het KIVI NIRIA. De verschijning staat
gepland voor november 2009.
I
n het vorige HubHolland.Magazine – juni 2008, de allereerste
editie – riepen we serieuze partijen op om het magazine en
de website voort te zetten. De Stichting Toekomstbeeld der
Techniek rondde het project af en wilde graag het stokje doorgeven.
De Stichting Next Generation Infrastructures, Rijkswaterstaat
en het ministerie van Economische Zaken hebben gehoor gege-
Wilt u het HubHolland.Magazine twee keer per jaar
ontvangen en zit u nog niet in ons bestand? Stuur een
e-mail met uw naam, de naam van uw organisatie en
de adresgegevens aan: [email protected]
ven aan de oproep. Dankzij hen ligt er nu een nieuw magazine
voor u. Het blad zal twee keer per jaar uitkomen en gericht
blijven op prikkelende vraagstukken rond infrastructuur.
3
4
Advertorial
4 hubholland magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
5
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De fase na de ramp
V
an een werkelijk ontwrichtende ramp
maken we ons liever geen voorstelling –
en al helemaal niet van het herstel en de
wederopbouw na zo’n ramp. Toch zijn er veel
dingen die we nu al kunnen doen, opdat het
leven straks zo snel mogelijk zijn normale
gang herneemt.
Een dergelijke overstroming leidt tot ontwrichting van de maatschappij en het duurt
lang voor het normale leven zijn gang herneemt. In de kustgebieden kan het wegpompen alleen al vele maanden duren, al is het
maar door schaarste aan pompcapaciteit.
Geëvacueerden zullen in dergelijke gevallen
langer dan een jaar hun woning uit moeten
en elders opvang vinden. Of ze zullen hun
Henk Visée
heil elders zoeken en niet terugkeren.
Over het belang van vitale infrastructuren bij
Nu al nadenken over herstel na een ramp, dat
calamiteiten en rampen is veel duidelijk
is niet iets waarvan iedereen op voorhand de
geworden. We moeten dan denken aan drinkurgentie inziet. Mensen staan pas stil bij calawatervoorziening, energievoorziening, telemiteiten wanneer deze zich voordoen.
communicatie, waterinfrastructuur en dergeKoninginnedag 2009, Mexicaanse griep…
lijke. Het niet meer functioneren daarvan
Over rampen wordt vrij traditioneel gedacht:
vormt een grote schabranden, overstromingen, aardbedepost en de snelheid
vingen, kabelbreuk, etc. Sinds een Juist door ons een
waarmee deze infraaantal jaren echter ook: terroristibeeld te vormen van structuren weer kunsche aanslagen, cybercrime en de
gevolgen van het niet meer levede nafase kunnen we nen worden gebruikt,
bepaalt in hoge mate
ren van gas. Rampen in Nederland
tot optimalisaties
de hersteltijd van de
zijn veelal calamiteiten die – los
samenleving.
van de individuele tragedie –
komen in eerdere
Ook van de mogelijkeigenlijk niet tot ontwrichting leifasen van de keten.
heden en onmogelijkden. We hebben ons dan ook
heden van evacuatie hebben we ons inmidbekwaamd in op de persoon gerichte nazorg.
dels een beeld gevormd, zonder dat alle proVan de fase na een ontwrichtende ramp hebblemen zijn getackeld. Maar over de fase
ben we weinig beeld. New Orleans heeft ons
daarna doen we vrij laconiek. H et zal ons wel
daar zeer bewust van gemaakt, maar het blijf t
niet overkomen. En indien dat toch zo mocht
letterlijk en figuurlijk ver van ons bed.
zijn, tja, wat kunnen we dan nog doen?
Met de instelling door het kabinet van de
Kennelijk zit er een grens aan ons voorstelTaskforce Management Overstromingen
lingsvermogen.
(TMO) kwamen de rampscenario’s dichterbij.
Toch heeft de TMO het nadenken over herstel
Doel was om ons voor te bereiden op het
en wederopbouw na een ramp sterk gestimudaadwerkelijk optreden van een overstroleerd. Een van de vijf topprioriteiten uit het
ming. In bijna het gehele land hebben tal van
deelrapport ‘Nafasestrategie voor
organisaties in november 2008 onder de
Overstromingen’ luidde: ‘Geef een impuls
naam Waterproef een ‘ergst denkbare overaan het proces “herstel en wederopbouw na
stroming’ geoefend.
een overstroming”.’
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
IMPULS AAN
HET PROCES
E
en van de vijf topprioriteiten uit het deelrapport ‘Nafasestrategie voor
Overstromingen’, dat onderdeel is van de rapportage
van de Taskforce
Management
Overstromingen, luidde:
Geef een impuls aan het
proces ‘herstel en wederopbouw na een overstroming’.
- Breng structuur aan in
de relaties tussen het
rijk, de veiligheidsregio’s
en vitale sectoren en
betrek daarbij het zogenoemde eenloketmodel.
Bevorder het maken van
eenduidige afspraken
over het afwikkelen van
crises waar grote infrastructurele systemen bij
zijn betrokken.
- Stimuleer de totstandkoming van een ‘broedplaats’ voor transdisciplinair onderzoek (in
samenwerking met overheid, marktpartijen en
wetenschap) op het
gebied van herstel van
grootschalige infrastructurele systemen.
hubholland magazine 5
6
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
In de vraag hoe we ons zo adequaat als mogelijk kunnen ontworstelen aan de onvoorstelbare misère die samenhangt met de ontwrichting na een ramp, lag ook de directe
aanleiding voor dit themanummer.
Verschillende auteurs geven samen een verhelderend beeld hoe we die vraag kunnen
benaderen.
1. Veiligheidsketen wordt veiligheidscirkel
Om herstel na een ramp te kunnen plaatsen
hebben we het begrip ‘veiligheidsketen’
nodig. Bij hulpverlening en incidentmanagement – denk
aan brandweer
Bij een nieuwe risicobenademaar ook bijring worden bepaalde kwetsvoorbeeld business continuity
bare voorzieningen, zoals
management –
ziekenhuizen, verzorgingszijn een aantal
huizen en gevangenissen,
opeenvolgende
fasen te onderoverstromingbestendig
scheiden: progemaakt. Daardoor blijft veel
actie, preparamenskracht beschikbaar voor tie, preventie,
repressie en
andere activiteiten.
nazorg. De
repressie gaat
over de activiteiten ten tijde van de ramp met
als oogmerk de mensen in veiligheid te brengen en de oorzaak van de ramp weg te
nemen. De activiteiten die vallen onder
nazorg, hebben als focus om weer te kunnen
functioneren.
Waar het begrip nazorg bij een calamiteit toereikend is, is het dat bij een ontwrichtende
ramp niet. Juist door het uitvallen van vitale
infrastructuren en de daarmee samenhangende keteneffecten, inclusief alle schade en
maatschappelijke ontwrichting, is de term
nafase beter passend. Tot de nafase horen
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
daarom de gebruikelijke processen binnen de
nazorg, plus de processen van herstel en
wederopbouw.
De auteurs in dit magazine betogen nu dat
de veiligheidsketen moet worden gesloten.
Juist door ons een beeld te vormen van de
nafase kunnen we tot optimalisaties komen
in eerdere fasen van de keten. Veel maatregelen om onnodige schade in de herstelfase te
voorkomen, kunnen alleen maar proactief
worden genomen.
De oproep om de lineaire veiligheidsketen in
te ruilen voor een cirkel is overigens niet
nieuw, wel de saillante voorbeelden waarmee
meerdere auteurs dit idee onderbouwen.
2. Naast vitale infrastructuur ook vitale
voorzieningen
Het niet meer functioneren van vitale infrastructuren draagt bij aan de schade en de
duur van de nafase. Het herstel van deze
infrastructuur is een voorwaarde voor wederopbouw. Maar dit besef heeft een gelimiteerde reikwijdte als we ‘vitaal’ beperken tot vitaal
voor de nationale veiligheid en infrastructuur
beperken tot fysieke en statische infrastructuur.
De ervaringen in New Orleans bevestigen het
belang van vitale infrastructuren, maar laten
zien dat het bij wederopbouw om veel meer
gaat. Mensen gaan alleen terug als er sociale
voorzieningen zijn en werkgelegenheid.
Huizen en technische infrastructuur zijn
noodzakelijk maar niet voldoende. Vitale voorzieningen zijn de drager van de wederopbouw.
De vraag is hoe de veerkracht van de samenleving het meest doelmatig kan worden gefaciliteerd. Piet Dircke noemt in zijn artikel
over New Orleans een aantal voorbeelden van
voor wederopbouw vitale voorzieningen.
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
3. Zo kort mogelijke hersteltijd
Met het oog op wederopbouw is de snelheid
van herstel zeer belangrijk. Diverse auteurs
noemen het tijdsaspect als een relevante factor in de veerkracht van mensen, bedrijven
en samenleving.
4. Een blijfstrategie
Naast een strategie die uitgaat van evacuatie –
van zoveel mogelijk mensen, dieren en goederen, in zo kort mogelijke tijd – is ook het
ontwerpen van een ‘blijfstrategie’ gewenst.
Piet Dircke pleit ervoor om na te gaan of vitale voorzieningen kunnen blijven functioneren. Daar zouden we dan bij de ruimtelijke
inrichting al rekening mee moeten houden.
Hij pleit zelfs voor een andere risicobenadering. Dit is een interessante gedachte.
Bepaalde voorzieningen, zoals ziekenhuizen,
verzorgingshuizen en gevangenissen, vragen
om veel aandacht en menskracht ten tijde
van evacuatie. Wanneer dergelijke plekken
overstromingbestendig zouden zijn, blijft veel
menskracht beschikbaar voor andere activiteiten.
Wanneer we deze voorzieningen bovendien
extra capaciteit meegeven, kunnen ze onder
voorwaarden een veilige plek zijn voor anderen. En wellicht kunnen ze een spilfunctie
vervullen tijdens de wederopbouw.
In een nieuwe risicobenadering kan het interessant zijn te zoeken naar die vitale voorzieningen die kwetsbaar zijn ten tijde van evacuatie en kansrijk ten tijde van wederopbouw.
Een evacuatiestrategie zou daarop moeten
inspelen door dergelijke locaties bij voorkeur
niet te ontruimen.
5. Herstel als publieke waarde
Wanneer we de nafase bij een ramp blijven
benaderen vanuit de ‘sense of urgency’, komt
er pas beweging bij een echte ramp of een
verslechterd investeringsklimaat. Daarom is
het beter herstel en wederopbouw te zien als
een publieke waarde, in lijn met de terminologie in het recente WRR-rapport ‘Sturen op
infrastructuren’. Alles wat valt onder de lange
termijn is daar een zogeheten ‘type II publieke waarde’.
6. Samenwerking tussen marktpartijen en
overheden
Marktpartijen en overheden hebben elkaar
nodig. Het bereiken van eenduidige afspraken vooraf is een noodzakelijke investering
om onder gemankeerde omstandigheden te
kunnen optimaliseren. Waar we ons voorafgaand aan een ramp altijd richten op de vraag
naar taakverdeling en verantwoordelijkheden
en de vraag wie de regie op zich zou moeten
nemen, kan het wel eens zo zijn dat we ons na
een ramp vooral moeten afvragen hoe we de
ander bij zijn activiteiten kunnen faciliteren.
Edam 1916, ten tijde van de grote overstroming. De koeien zijn
ondergebracht in de kerk, die met vooruitziende blik op een
verhoging is gebouwd. Met dank aan A.P. van Ginkel.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
7
8
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
In dit magazine wordt vanuit diverse overheden opgeroepen om herstel en wederopbouw
serieus te nemen en zich erop voor te bereiden. Toch is er niet een consistent beeld over
rollen en verantwoordelijkheden, noch tussen
overheden onderling noch tussen overheid en
markt.
De dominante gedachte en ook het organisatiemodel is dat de infrastructuur eigendom is
van de overheid, maar dat de exploitatie in
concessie wordt uitgegeven. De handel op het
net is vrij voor marktpartijen. M aar in werkelijkheid is er een uitermate divers beeld. Z o
geldt voor weg- en waterinfrastructuur dat de
exploitatie publiek
Het kan wel eens zo zijn
is, waar deze op
dat we ons na een ramp
andere terreinen
vooral moeten afvragen hoe veelal in concessie
is uitgegeven. De
we de ander bij zijn actividiversiteit aan rollen en rolopvattinteiten kunnen faciliteren.
gen bij overheden
en de mogelijkheden van de markt zijn relevant voor de snelheid van herstel.
In verschillende bijdragen wordt veel verwacht van de markt. Toch zouden we rampen
die zich hebben voorgedaan eens moeten
bezien op het functioneren van de markt. De
komende jaren zal er veel moeten worden
geïnvesteerd in vertrouwen en samenwerking, al is het maar omdat de landelijk opererende bedrijven hebben aangegeven niet met
25 veiligheidsregio’s afzonderlijk om de tafel
te willen zitten.
Jos de Lange laat in zijn bijdrage zien dat het
voor bedrijven zinvol is zich gezamenlijk te
bezinnen op calamiteiten en rampen. Dat is
bevorderlijk voor veerkracht en herstel. Door
te ontwerpen vanuit kwetsbaarheid en veerkracht, met daarbij de lange termijn in
gedachten, ontstaan andere gebouwen, infrastructuur en vluchtroutes. Dat geldt op alle
schaalniveaus – voor verschillende vitale
infrastructuren in toenemende mate zelfs op
Europees niveau.
8 hubholland magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
In het nadenken over rollen en instrumenten
zou zijn te onderzoeken hoe de verschillende
inspecties een rol kunnen spelen bij ontwikkelingen op het gebied van herstel en wederopbouw. Daarnaast is het zinnig verschillende bestaande instrumenten te evalueren op
hun bruikbaarheid op dit beleidsterrein.
7. Broedplaatsen voor transdisciplinair
onderzoek
Om onze verbeelding van herstel en wederopbouw na een ramp te voeden en aan de
verantwoordelijke actoren perspectief te bieden, is er behoefte aan een of meer broedplaatsen voor transdisciplinair onderzoek.
Belangrijk is dat we willen leren van de lessen uit de geschiedenis, zowel in ons eigen
land als daarbuiten. Overheden moeten verder gaan dan intentionele teksten, experimenteren met regionale initiatieven en investeren in publiek-private samenwerking.
Veel nieuwe inzichten lijken ervoor te pleiten
om herstel en wederopbouw te beschouwen
als een nieuw vakgebied. Een aantrekkelijke
gedachte, op voorwaarde dat we waken voor
een geïsoleerde ontwikkeling. Dat zou niet
sporen met de pleidooien om de veiligheidsketen om te vormen tot een veiligheidscirkel
en in alle daarin aangeschakelde arena’s tot
optimalisaties te komen.
Met dit themanummer hebben we een vervolg willen geven aan een van de aanbevelingen uit de TMO-rapportage. De vraag is wie
de discussie blijft voeden, wie anderen uitdaagt, wie eenmaal ontwikkelde inzichten
verspreidt, wie de verbeelding vertaalt in
onderzoeksvragen, waar de ambassadeur is
voor dit nieuwe vakgebied – kortom, waar de
broedplaatsen zijn van waaruit expertise,
inspiratie en nieuwe concepten hun weg naar
de praktijk kunnen vinden. Drs. Henk Visée is gastredacteur van dit
HubHolland.Magazine.
9
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De complexe wederopbouw van
New Orleans
N
ew Orleans is de eerste stad in de westerse wereld die te maken heeft gehad
met een ontwrichtende ramp. Wat komt
er kijken bij wederopbouw? En kun je infrastructuur zo inrichten dat deze sneller te herstellen valt? Over het belang van sociale voorzieningen.
Maar dat is niet voldoende verklaring. Ook de
zachtere vitale voorzieningen, zoals kerken,
buurthuizen, scholen en ziekenhuizen, blijken bij het herstel van een leefgemeenschap
een cruciale rol te spelen.
Arcadis, waarvan ik programmadirecteur
Water ben, is betrokken bij het herstel en de
verbetering van de hoogwaterbescherming in
New Orleans. Op basis van deze ervaring
Piet Dircke
schreef Arcadis eind 2007 het rapport
‘Vulnerable Sites Lessons Learned New
Na de orkaan Katrina in 2005 bleek dat N ew
Orleans’. Daarin gaan we vooral in op de
Orleans, net als de rest van de wereld, nog
sociale voorzieningen.
nauwelijks bezig was geweest met de vraag:
We kregen positieve reacties, onder meer van
wat te doen na een ramp? H oe kun je herstel
Ed Link, directeur van IPET. Zijn organisatie,
bespoedigen en wat kun je nu al doen om
de Interagency Performance Evaluation Task
straks het herstel te bevorderen? Welke infraForce, voerde in opdracht van het US Army
structuur en voorzieningen zijn daarbij van
Corps of Engineers een zeer omvangrijke en
belang?
vernieuwende risicoanalyse uit van de ramp
Eigenlijk wordt nu in New Orleans voor het
en de consequenties voor
eerst de kennis ontwikgetroffen gebied. Doel
keld die hiervoor nodig is
Blijkbaar speelt naast de het
was om beter te begrijpen
en worden tal van maatmate van verwoesting
door welke oorzaken er
regelen getroffen in het
kader van het nu gaande
ook de tijd dat mensen welke schade was ontstaan. Link schreef over
‘building back better’.
verdreven zijn een rol
onze studie:
Opvallend daarbij is dat
het herstel niet overal
bij het herstel.
‘I find this lessons-learned
even snel gaat. Sommige
study on vulnerable sites extremely intereststadsdelen, zoals het French Quarter, het
ing and inspiring. Until now, estimates of the
Garden District, het Business District en de
consequences of floods have been looked at
wijk Lakeview, herstellen voorspoedig. In
only from the points of view of economic
andere stadsdelen verloopt de wederopbouw
losses and loss of life. B ut maybe we’re not
bijzonder traag. Natuurlijk speelt daarbij mee
counting everything we should. We have to
dat sommige stadsdelen minder zwaar getrofget away from relying solely on cost benef it
fen zijn dan andere; sommige wijken zijn
ratios. The post event period af ter Katrina has
ook economisch veerkrachtiger, zoals het
taught us that there may be more important Business District.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Ir. Piet Dircke is programmadirecteur Water bij
Arcadis Nederland, lector
Stad en Water aan de
Hogeschool Rotterdam
en bestuursvoorzitter van
de stichting Flood
Control. Hij is nauw
betrokken bij de projecten van Arcadis voor het
herstel van de waterkeringen in New Orleans na
Katrina.
hubholland magazine 9
10
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
factors to consider in gaining a true understanding of a community’s ability to recover.
Why does one community recover quickly
and another slowly, or not at all? Certainly
there are a number of vulnerable sites that
play an important role in the ability to
recover.’
Zachte voorzieningen
Wellicht spelen sociale voorzieningen dus
een belangrijkere rol bij het herstel van lokale
gemeenschappen dan voorheen gedacht.
Meestal is dat de
Voor de hand liggende
derde stap bij herstel
vraag is of de gevangenis na een ramp. De eerste stap is gericht op
overstromingsbestendig
het begaanbaar en
bewoonbaar maken
gemaakt zou moeten
van het gebied. De
worden. Gezien de risico’s tweede stap is het herbij evacuatie van gevange- stellen van instituties,
zoals bestuur, gezondnen wordt dit wel
heidszorg en openbare
orde. Dat is allemaal
overwogen.
een kwestie van vitale infrastructuur: nutsvoorzieningen, wegen, communicatie en
dergelijke.
Voor het herstel van een lokale gemeenschap,
de derde stap, zijn die zaken ook van belang.
De straten van New Orleans staan blank na de
orkaan Katrina.
10 hubholland magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Maar daar spelen wellicht ook zachtere voorzieningen een rol, zoals kerken en scholen.
Als dat zo is, dan zouden we daar bij het
preventieve beleid al rekening mee kunnen
houden.
Hieronder geef ik enkele ervaringen weer
met vitale, maar veelal ook moeilijk te evacueren voorzieningen in New Orleans. Daarbij
ligt de nadruk op de ervaringen tijdens en
kort na de overstroming. Waar mogelijk ga ik
ook in op de herstelperiode daarna.
Religieuze gemeenschappen
Kerken blijken in het relatief religieuze N ew
Orleans een belangrijke rol te spelen bij het
herstel van de lokale gemeenschap.
Opmerkelijk is het herstel van de zwaar
getroffen en laaggelegen Vietnamese
gemeenschap in New Orleans East. Deze
christelijke gemeenschap, geleid door pastoor
Vien van de Mary Queen of Vietnam Catholic
Church, herstelde snel en volledig.
Bij deze sterk familiegeoriënteerde gemeenschap stond samenwerking met en zelfredzaamheid van de gemeenschap centraal. H et
herstel is zelfs zo voorspoedig verlopen dat
het een recent Nederlands-Amerikaans initiatief van stedenbouwers, watermanagers en
landschapsarchitecten, genaamd ‘The Dutch
Herstelwerkzaamheden in New Orleans.
11
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Dialogues’, inspireerde om een ‘Little
Vietnam’ als pijler onder het herstel
van geheel New Orleans East voor te
stellen.
Het eveneens verwoeste, zwarte en
traditionele Lower Ninth Ward kreeg
veel externe aandacht en hulp maar
toont nu pas tekenen van herstel.
Probleem hier is vooral dat mensen
nu al jarenlang uit hun wijk zijn verdreven, wat herstel bemoeilijkt. Een
van de bekendste initiatieven is de
‘Make it right movement’ van acteur
Bratt Pitt, waarbij onder meer de
Nederlandse architect Winnie Maas is
betrokken. Daarbij worden nieuwe
modelhuizen ontworpen die bestand
moeten zijn tegen overstromingen en
die dus op zeer hoge poten staan.
Ook St. Bernard Parish worstelt met
de terugkeer van zijn bewoners,
ondanks het feit dat de scholen alweer
functioneren en een sterke lokale
industrie voor inkomsten zorgt.
Blijkbaar speelt naast de mate van verwoesting ook de tijd dat mensen verdreven zijn een rol bij het herstel.
Ziekenhuizen
De situatie tijdens Katrina was vooral
nijpend in ziekenhuizen waar elektriciteit, communicatie, water en riolering waren uitgevallen en waar geen
bevoorrading meer was van medicijnen, bloed, linnen and voedsel.
Volgens de Louisiana Hospital
Association (LHA) verbleven gedurende de storm 1749 patiënten in elf overstroomde ziekenhuizen. In Charity
Hospital, dat meer dan een meter
onder water stond, werden ernstig zieken in kritieke toestand de trappen op
en af gedragen (de intensive care is op
de twaalfde verdieping). Het personeel
ontwierp ventilatoren, zodat patiënten
in de bloedhitte enigszins konden ademen. Plastic emmers dienden als toilet, dokters maakten hun ronde met
behulp van een zaklamp. De noodhulp
verkaste van de begane grond naar de
eerste verdieping. De lijkkamer in de
kelder was overvol en ontoegankelijk
en daarom werden lijken in de trapportalen opgestapeld. Bij gebrek aan
voedsel at het personeel sondevoeding.
Na enkele dagen ellende was evacuatie
Er is weinig aanleiding
voor families om hun
woning weer op te bouwen in een gebied waar
medische voorzieningen,
scholen, en overige
gemeenschappelijke voorzieningen ontbreken.
niet meer uit te stellen.
Na Katrina worden ziekenhuizen nu
veelal uitgerust met een speciale
stroomvoorziening, communicatieapparatuur en hooggelegen noodaggregaten en noodapparatuur, evenals met
voedsel, water en medicijnvoorraden
voor patiënten, personeel en hun
families. De gebouwen worden verbeterd en beter bestand gemaakt tegen
wind en water, met bijvoorbeeld
ramen die bestand zijn tegen een categorie-vijf-orkaan. De meeste ziekenhuizen zullen bij een volgende evacuatie doordraaien, doch wellicht de deuren sluiten voor nieuwe patiënten
zodat ze geen toevluchtsoord worden.
Ook is besloten om een enorm (vijf-
tien blokken groot) veteranenziekenhuis te bouwen op een hoger gelegen
locatie dan voorheen.
Bejaardentehuizen
Bejaardentehuizen lijken misschien
niet cruciaal voor het herstel van een
gemeenschap maar ze spelen natuurlijk toch een belangrijke rol in het
sociale leven. Bovendien leggen ze een
groot beslag op de hulpverlening door
de kwetsbaarheid van de bewoners.
Bij Katrina verliep dit proces dramatisch: 140 bewoners (een significant
deel van het totale aantal slachtoffers)
stierven in de tehuizen. Veel geëvacueerden stierven door stress, uitdroging
of uitputting of werden lange tijd van
hun families gescheiden.
Salvador Mangano en zijn vrouw
Mabel, eigenaren van het bejaardentehuis St. Rita’s, werden aangeklaagd
(maar vrijgesproken) van dood door
schuld nadat 35 van hun bewoners
waren verdronken. Veel slachtoffers
waren bedlegerig en zaten als ratten in
de val tijdens de overstroming.
Anderen ontkwamen door een miraculeus toeval: ze dreven naar de veiligheid en overleefden enkel omdat de
matrassen waarop zij in bed lagen om
hygiënische redenen met plastic
waren omhuld.
Belangrijkste vraag na Katrina: moet
je bejaardentehuizen en andere vergelijkbare voorzieningen nu wel of niet
evacueren? Dienen dit soort voorzieningen beter beschermd te worden
tegen overstromingen? Misschien
hoeft dat niet. De ervaring met orkaan
Gustav in september 2008, waarbij
geen enkel dodelijk slachtoffer is
gevallen, heeft immers geleerd dat
evacuatie van zieke, zwakke en zelfs
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 11
12
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
bedlegerige bejaarden zonder al te grote risico’s mogelijk is – mits goed voorbereid en
ordentelijk uitgevoerd.
Gevangenissen
Gevangenissen zijn belangrijk voor de openbare orde, zeker in New Orleans, dat de hoogste misdaadcijfers van de VS kent – ook na
Katrina. Vlak na de orkaan overstroomde de
Orleans Parish Prison, met daarin 7600
gevangenen. De gevangenen op de benedenste verdieping zaten dagenlang zonder voedsel of water opgesloten
Bij de totale ontwrichting terwijl het water in hun
cellen steeg. Velen stonvan een gemeenschap,
den tot aan hun nek in
het rioolvervuilde water.
waarbij alle vitale voorNa hun bevrijding werzieningen waren verdwe- den de gevangenen bijnen, trad er vrijwel geen eengedreven op een
nabijgelegen viaduct.
herstel op.
Het beeld van honderden gevangenen die
dagenlang onbeschermd in de volle zon
zaten, bewaakt door slechts twee gewapende
bewakers, ging de hele wereld over. Daarna
werden de gevangenen vervoerd naar de
Hunt Correctional Facility in St. Gabriel,
Louisiana, waar ze drie dagen in het open
veld moesten verblijven. Vervolgens werden
ze willekeurig verdeeld over meer dan 35
gevangenissen, zowel zware criminelen als
mensen met een onbetaalde parkeerbekeuring, waarna eigenlijk niemand meer wist
wie wie was, wie waar zat en wie hoelang zitten moest. De administratie was ook grotendeels verloren gegaan.
De inspanning die hulpverleners en bewakers moesten plegen was enorm, de risico ’s
voor de veiligheid waren groot en de omstandigheden voor de gevangenen dramatisch.
Gevangenen zonder bewegingsvrijheid vormen een bijzondere categorie bij evacuaties.
Voor de hand liggende vraag na Katrina was
natuurlijk of de gevangenis overstromingsbestendig gemaakt zou moeten worden, zodat
niemand meer geëvacueerd hoeft te worden.
Aangezien de huidige gevangenis hier niet
aan voldoet zou dit een behoorlijke investering zijn, waarbij tevens voorzieningen voor
het gevangenispersoneel en hun families
moeten worden getroffen. Toch wordt dit wel
overwogen, gezien de enorme inspanningen
en risico’s die evacuatie van een gevangenis
met zich meebrengt, en gelet op het feit dat
alternatieve gevangeniscapaciteit vaak niet
beschikbaar is.
Blijven of evacueren?
De aanwezigheid van sociale voorzieningen
zoals gezondheidszorg en scholing, de
beschikbaarheid van huizen en het vermogen
van de buurt om te herstellen zijn essentieel
voor de wederopbouw van een leefgemeenschap. Het verlies van de sociale voorzieningen maakt wederopbouw aanzienlijk moeilijker, zelfs als er relatief snel weer behuizing
Een voorbeeld van ‘building back better’: pompstations zijn op hoge,
dikke poten geplaatst, zodat ze bij een eventuele volgende orkaan
niet meer kunnen overstromen.
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
beschikbaar is. Er is immers weinig aanleiding voor families om hun woning weer op te
bouwen in een gebied waar medische voorzieningen, scholen, en overige gemeenschappelijke voorzieningen ontbreken.
De robuustheid en het beschermingsniveau
van de infrastructuur die deze voorzieningen
ondersteunt is daarom van groot belang. Ook
belangrijk is proactief handelen en preventie,
geïntegreerd met een nieuwe blik op risicomanagement en uitgekiende evacuatiestrategieën. Bij deze nieuwe benadering horen ook
niet-structurele maatregelen, zoals bouwvoorschriften of het herontwerpen van gebouwen
of stadsdelen.
Blijven of evacueren is een zeer wezenlijke
keuze. Veel vitale voorzieningen zoals ziekenhuizen en gevangenissen blijken kwetsbaar
tijdens een ramp. Ook blijkt evacueren van
deze voorzieningen vaak veel risico’s met
zich mee te brengen en is het beslag op hulpverlening groot. Daarom zou vaak beter kunnen worden ingezet op blijven, hoewel dat
tegen de algemene evacuatienorm indruist.
Dan is het natuurlijk wel nodig om de kwets-
baarheid te verminderen: door de aanleg van
waterkeringen, versterking van de gebouwen
of verplaatsing naar veiligere locaties.
Naar een nieuwe risicobenadering
IPET-directeur Ed Link stelt dat het herstelvermogen van een gemeenschap van fundamenteel belang is, zowel vanuit sociaal als
economisch perspectief. IPET heeft de schadeniveaus in verschillende wijken grondig
onderzocht door te kijken naar duur en diepte van de overstroming. Maar daar viel lang
niet alles uit af te leiden. H et
bleek dat bij de totale ontDe meeste ziekenhuizen
wrichting van een gemeenzullen bij een volgende
schap, waarbij alle vitale
voorzieningen waren verdwe- evacuatie doordraaien.
nen, er vrijwel geen herstel
optrad.
Naast het benoemen en beschermen van deze
vitale voorzieningen lijkt het vooral van
belang om de te herstellen gemeenschap te
zien als een systeem, een sociaal systeem
waarbij de verschillende elementen met
elkaar samenhangen. Dit inzicht kan leiden
tot een nieuwe risicobenadering. Wellicht
hebben de voorzieningen die essentieel
zijn voor herstel, een hoger beschermingsniveau nodig dan andere – door
bijvoorbeeld ringdijken of ophogingen.
Zo ontstaan tevens veilige toevluchtoorden, waar scholen, ziekenhuizen, energiecentrales en woonruimten kunnen
worden geclusterd. Daar kan personeel
worden gehuisvest dat tijdens de ramp
onmisbaar is, zoals artsen en agenten.
Nadeel is evenwel dat andere mensen
dan wellicht minder geneigd zijn om te
evacueren: in geval van nood kunnen ze
altijd nog naar een dergelijk toevluchtsoord. Straatmuzikanten, French Quarter.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 13
13
14
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Het gebied weer leefbaar maken
Dr. Sybe Schaap is voorzitter van de Unie van
Waterschappen, dijkgraaf
van het Waterschap Groot
Salland en lid van de
Eerste Kamer der Staten
Generaal.
D
e waterschappen spelen, samen met
Rijkswaterstaat, een centrale rol bij
risicobeheersing – niet alleen op het
gebied van preventie en evacuatie, ook bij het
herstel na een ramp. Vijf cruciale aandachtspunten voor de waterschappen.
Sybe Schaap
Na een grote overstroming blijken de mogelijkheden tot herstel en wederopbouw aanzienlijk te verschillen tussen eenvoudige leefomgevingen en complexe. Vergelijk het zuidwesten van Nederland in 1953 of de tsunami
in Atjeh eens met de hurricane in N ew
Orleans. Een eenvoudige leefomgeving blijkt
relatief gemakkelijk te herstellen. Enkele
jaren na de ramp zijn de meeste sporen uitgewist en is het leven op hoofdlijnen hervat.
Bij complexere omgevingen is de wederopbouw
Het dichten van de
een stuk moeilijker – en
waterkeringen moet
soms zelfs onmogelijk.
onmiddellijk gebeuren, Er moet niet alleen veel
hersteld worden, het
direct gevolgd door
vele zit ook verweven in
herstel van de bemaling. gecompliceerde structuren, terwijl bovendien
de voorwaarden voor
herstel kwetsbaar zijn. Het risico bestaat vervolgens dat mensen wegtrekken. Als grote
aantallen burgers een regio langdurig moeten
verlaten, zal de neiging groot zijn om helemaal niet meer terug te keren.
Dit geldt niet alleen voor burgers, maar ook
voor bedrijven en dan vooral voor bedrijven
die niet strategisch gebonden zijn aan de
overstroomde regio. Dit zal het verschil blijken te zijn tussen de ramp in laag N ederland
14 hubholland magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
in 1953 en een grootschalige ramp in de huidige tijd. Het langdurig evacueren van grote
aantallen mensen kan een nadelig psychologisch effect hebben op de wederopbouw.
De waterbeheerders (waterschappen en
Rijkswaterstaat) hebben hierin een sleutelpositie. Risicobeheersing vraagt van de waterschappen daarom niet alleen een actieve rol
op het gebied van preventie en evacuatie
voorafgaand aan een ramp, maar ook in het
herstel na de ramp. De voorbereiding hierop
hoort bij de reguliere taak van de waterschappen. Hieronder benoem ik vijf cruciale aandachtspunten.
1. Allereerst moeten we ons afvragen wie het
beste waarvoor verantwoordelijkheid kan dragen. Waterstaatkundig vraagt het herstel na
een ramp een hechte samenwerking van de
waterschappen (als regionale autoriteit met
gebiedskennis), Rijkswaterstaat, Defensie en
de in te zetten aannemerij. N iet alleen moeten de onderscheiden verantwoordelijkheden
in kaart worden gebracht, ook moet duidelijk
zijn waar (in fysieke zin) commandostructuren moeten zijn gevestigd. Het overstroomde
gebied zal immers geëvacueerd zijn en de
infrastructuur aldaar is niet meer bruikbaar.
Om aan herstel te kunnen werken zullen de
waterbeheerders over heldere bevoegdheden
moeten beschikken. Wellicht moet een en
ander nu al wettelijk worden vastgelegd.
2. Een tweede punt betreft het dichten van de
waterkeringen. Dat moet onmiddellijk gebeuren na een ramp, direct gevolgd door herstel
van de bemaling en de waterstaatkundige
inrichting van het gebied. Deze absolute
prioriteit vereist een eenvoudige bestuurlijke
15
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
structuur van rijk en waterschappen.
Essentieel is dat er grondstoffen beschikbaar
zijn (zand, klei, stenen) en bouwmaterieel
(via de inschakeling van defensie en aannemers). Verder moet de energievoorziening op
orde zijn (in ieder geval aggregaten en brandstof). Het moet voor de ramp al duidelijk zijn
hoe dit georganiseerd gaat worden en hoe de
bevoegdheden zijn verdeeld.
gebiedsinrichting aan te passen of nutsvoorzieningen veiliger te maken.
Dit geldt niet alleen de fysieke inrichting van
de regio, maar ook de bestuurlijke. Wellicht
is het zinnig omwille van eff iciency een kleinschalige bestuurlijke infrastructuur te doorbreken: het eerste dat in dit verband van
belang is, is het organiseren van een trefzekere doorzettingskracht.
3. Na het droogmalen moet de fysieke infrastructuur van het gebied zo snel mogelijk
bruikbaar worden gemaakt: het opruimen
van omgewaaide bomen en andere hinderlijke objecten, het aanpakken van gevaarlijke
vervuiling, initieel onderhoud en dergelijke.
En er moet een begin worden gemaakt met
het repatriëren van mensen die voor de
wederopbouw nodig zijn.
Daarvoor moeten de bestuurlijke structuren
weer functioneren, dus ook binnen de regio.
Er moet een evenwicht zijn tussen een sterk
hiërarchische aanpak (top-down vanuit het
rijk) en de nodige flexibele en creatieve ruimte bottom-up, vanuit de getroffen regio.
Omwille van de noodzakelijke mobiliteit
moeten de transportfuncties zo snel mogelijk
worden hersteld. Zodra een gebied weer
bewoond wordt doen zich de problemen voor
van de drinkwatervoorziening en het transport en zuiveren van het afvalwater. Deze
functies komen slechts langzaam weer op
gang; er zal improvisatietalent nodig zijn.
5. Zodra het gebied veilig en bereikbaar is en
de eerste activiteiten mogelijk worden, moet
er een activerend psychologisch klimaat worden bevorderd: het kan weer, we gaan er
tegenaan, we kunnen en willen de uitdaging
aan. Het is belangrijk dat niet alleen bestuurders dit uitstralen, ook het bedrijfsleven. M en
wil zich weer in het gebied vestigen, men
brengt weer activiteiten op
gang. Daarbij mag er zich Waterschappen moeten nu
beslist geen terugslag
al helpen nadenken hoe
voordoen, zoals New
Orleans meemaakte na de een niet-optimale inrichvolgende hurricane. Dat
ting kan worden omgezet
de tweede ramp maar net
uitbleef blijkt in psycholo- in een verbeterde.
gische zin desastreus.
Van de waterschappen mag verwacht worden
dat ze het geslaagde herstel van de waterstaatkundige infrastructuur uitstralen: het gebied
is weer veilig, de infrastructuur draait weer.
4. Waar fysieke vernietiging heeft plaatsgevonden en volledige herbouw nodig is, moet
van de gelegenheid een winstpunt worden
gemaakt, een kans: herbouw op een wijze die
voormalige knelpunten wegneemt.
Waterschappen moeten nu al helpen nadenken hoe een niet-optimale inrichting kan
worden omgezet in een verbeterde, bijvoorbeeld door bouwwerken te verplaatsen, de
De waterschappen hebben een bij uitstek
vitale taak in het herstel van de waterstaatkundige veiligheid, dus het leefbaar maken
van het gebied. Het samenspel van preventie
en herstel maakt het nodig nog eens na te
denken over de positie van de waterschappen
in de veiligheidsregio’s: wellicht is een volledig bestuurlijke deelname wenselijk. HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 15
16
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Data delen onder hoge tijdsdruk
Dr.ir. Maarten van der
Vlist is adviseur strategie
bij Rijkswaterstaat. Hij
was projectleider van het
Warroom-project.
Prof.dr. Henk Scholten is
hoogleraar ruimtelijke
informatica aan de Vrije
Universiteit Amsterdam
en ceo van Geodan BV.
16 hubholland magazine
V
oor een goed evacuatieadvies is het
nodig informatie over het verloop van de
overstroming te koppelen aan actuele
gegevens over de beschikbare capaciteit op
verschillende vluchtroutes – onder hoge tijdsdruk. Rijkswaterstaat draaide proef in het
zogeheten Warroom-project.
Maarten van der Vlist en Henk Scholten
waarin preventie de primaire pijler is, aangevuld met duurzame ruimtelijke inrichting
(denk aan infrastructuur) en rampenbeheersing. De Taskforce Management Overstromingen is ingesteld om de rampenbeheersing in geval van overstroming op orde te
brengen. In november 2008 is een grote
oefening gehouden, Waterproef, rond een
ondergelopen oostelijk Flevoland.
Nederland wil een aantrekkelijke vestigingsNetcentrische architectuur
plaats blijven voor bedrijven. Daarom moet
Informatievoorziening is essentieel. Een goed
ons land ‘klimaat-proof ’ zijn, en wel zodanig
evacuatieadvies kan alleen gebaseerd zijn op
dat Nederland de best beschermde delta is
het koppelen van informatie over het verloop
van de wereld.
van de overstroming aan informatie over de
Dat is geen overbodige luxe. De overstroming
beschikbare capaciteit van (vaar)weg en spoor.
van New Orleans in 2005 laat zien dat de
Snelheid, combineren van informatiestromen
wederopbouw veel tijd
en een gedeeld beeld van
vraagt en dat bedrijven Zijn er hoogtes in de
de feitelijke situatie zijn
aarzelen om terug te
van cruciaal belang.
buurt waar mensen
keren. De blijdschap
Daarom heeft
in augustus 2008 dat
Rijkswaterstaat het zogehetijdelijk hun toevlucht
de hurricane Ike de
ten Warroom-project
kunnen
nemen?
Tijdens
stad heeft gespaard is
gedaan. Het doel was te
relatief. Konden in
de oefening werd duide- onderzoeken of het uitwis2005 nog ruim een
selen en koppelen van verlijk
dat
we
niet
zo
naar
miljoen mensen worschillende informatiebronden geëvacueerd, nu
nen bijdraagt aan effectieve,
gebieden kijken.
was het aanbod van
geïntegreerde en tijdige
evacués niet meer dan een kwart miljoen.
advisering – op basis van netcentrische ITVele mensen zijn nog niet teruggekeerd. En
infrastructuur.
het is de vraag of bedrijven zitten te wachten
De essentie van netcentrisch werken, onder
op een jaarlijkse evacuatie van hun personeel
meer ontwikkeld ten behoeve van de oorlogsen materieel.
voering en ook gebruikt bij internet, is dat
Dat klimaatbestendigheid meer vergt dan het
informatie en hiërarchie van elkaar losgekopop orde brengen van de waterkeringen en het
peld worden. Informatie wordt snel tussen
geven van ruimte voor de rivieren, wordt in
experts uitgewisseld, gecombineerd en verhet Ontwerp Nationaal Waterplan onderwerkt tot een gedeeld beeld en situatierapport.
streept. Er wordt ingezet op een meerlaagsDat gebeurt allemaal ten behoeve van de
veiligheid. Dat is de centrale benadering,
besluitvorming over bijvoorbeeld evacuatie en
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
de te volgen strategie. Maar de voortgang van
de informatie-uitwisseling is niet afhankelijk
van de besluitvormingsprocedures. Daar is in
geval van nood ook geen tijd voor.
De rol van experts is daarmee van doorslaggevende betekenis. In de warroom, voorgezeten
door de plaatsvervangend directeur-generaal
van Rijkswaterstaat, zaten topexperts die in
hun dagelijkse werk verantwoordelijk zijn
voor zaken als weeralarm en incidentmanagement op de (vaar)weg en het spoor. In de
ondersteunende eenheden, die onderling
uiteraard ook verbonden waren, zaten hun
collega’s, die informatie bij elkaar haalden, al
dan niet op verzoek van de leden van de warroom. Overigens weten deze topexperts exact
de grens tussen hun verantwoordelijkheid en
die van personen die uiteindelijk de beslissing
nemen.
Verticaal evacueren
De oefening heeft laten zien dat Nederland
niet is ingericht op overstromingen, noch
Kaartbeeld van oostelijk Flevoland gebruikt
bij de overstromingsoefening. Op de kaart is
informatie over de overstroming geïntegreerd met informatie over de locatie van
binnenvaartschepen, die kunnen helpen het
gat in de dijk te dichten.
proactief, noch in geval van evacuatie. M et
name dat laatste is nieuw. De ruimtelijke
inrichting van gebieden kan ook vanuit het
perspectief van evacuatie en van herstel worden bekeken. Waar kunnen mensen heen?
Kunnen ze verticaal evacueren, zijn er hoogtes in de buurt waar ze (tijdelijk) hun toevlucht kunnen nemen? Tijdens de oefening
werd duidelijk dat we niet zo naar gebieden
kijken. We weten dus ook niet of er veilige
plekken zijn. Dat geldt ook voor herstel: hoe
snel zijn gebouwen, infrastructuur en landerijen weer te gebruiken?
De warroom en met name de oefening over
de overstroming van oostelijk Flevoland hebben verder duidelijk gemaakt hoe belangrijk
het is een gat in een waterkering zo snel
mogelijk te dichten. Dat scheelt niet alleen
slachtoffers, het bevordert ook in sterke mate
het herstel na een overstroming. Alle pogingen om het water te vertragen dan wel te
stoppen, betekenen: minder kans op dodelijke slachtoffers, minder economische schade De rode markering geeft gebouwen aan waarvan
het bovenste deel droog blijft bij een maximale
overstroming. Deze plekken zijn daarom
geschikt voor verticale evacuatie.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
INCIDENTMANAGEMENT IS
VAN ALLEDAG
I
ncidentmanagement is
een activiteit die bij diverse netbeheerders, zoals
Rijkswaterstaat en Prorail,
24 uur per dag en 7 dagen
per week plaatsvindt. Deze
expertise is van cruciaal
belang voor de incidenten
die dagelijks plaatsvinden,
maar ook voor grotere rampen zoals een overstroming.
Het incidentmanagement bij
netbeheerders is derhalve de
basis van hun bijdrage aan
de rampenbestrijding, inclusief de ontwikkelde routines
voor het opschalen van
verantwoordelijkheden. Het
werken met netcentrische
systemen en geoinformatie
zal daarop moeten aansluiten. Het moet geen afzonderlijke activiteit worden, maar
onderdeel van de alledaagse
praktijk.
17
18
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
en minder herstelactiviteit. Voor elke meter
water in de polder is een goede maand nodig
om die eruit te pompen. Een ondergelopen
oostelijk Flevoland kost al gauw een half jaar
pompen.
Daarna is pas herstel
Honderdduizend men- mogelijk van de huizen,
de infrastructuur en de
sen moeten al gauw een sociale verbanden.
Honderdduizend mensen
jaar elders worden
moeten al gauw een jaar
gehuisvest.
elders worden gehuisvest.
Kinderen moeten elders naar school, ouders
moeten elders werken. De ontwrichting kent
derhalve vele gedaanten.
Advertentie
18 hubholland magazin
magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Interoperabiliteit
Een rampenbeheersing die op orde is vraagt
een juiste geo-ICT-infrastructuur.
Netcentrisch werken veronderstelt het delen
van data en de interoperabiliteit van systemen. Ook zal netcentrisch werken effectief
verankerd moeten worden in de primaire
processen van onder meer infrabeheerders en
hulpverleningsdiensten.
We hebben in dit project aangetoond dat de
visie hiervoor aanwezig is. De komende periode zal moeten worden gebruikt om deze infra structuur ook op zijn plaats te krijgen.
19
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De crisis duiden – een taak voor
de overheid
I
nfrastructuur speelt een hoofdrol bij onze
veiligheid. Het ministerie van BZK betrekt
daarom vitale infrastructuren bij de
Nationale Risicobeoordeling. Ook het bedrijfsleven speelt daarin een rol. ‘De belangrijkste
opgave voor de overheid is om de effecten van
de crisis op de samenleving te duiden.’
Williët Brouwer
Binnen de rijksoverheid is het gezamenlijk
voorbereiden op een maatschappelijke ontwrichting steeds nadrukkelijker aan de orde.
De Nationale Risicobeoordeling laat zien dat er
diverse dreigingen zijn die tot ontwrichting
van onze maatschappij kunnen leiden.
Bijvoorbeeld overstromingen vanuit zee, een
grieppandemie, langdurige elektriciteitsuitval,
grootschalige ICT-uitval, sociale onrust of terrorisme.
Binnen die dreigingen zijn vitale infrastructuren van groot belang, als leverancier van
essentiële diensten, zoals: drinkwater, elektriciteit, gas, ICT en telecom.
Als er een maatschappij-ontwrichtende crisis
ontstaat heeft de overheid een crisisbesluitvormingsstructuur paraat. Daarmee is snel te
zien wat de feiten zijn, wat de media rapporteren en over welke dilemma’s ministers een
besluit moeten nemen. De meeste dilemma’s
zullen gaan over schaarste: hebben we voldoende middelen om iedereen te evacueren?
Hebben we voldoende opvang, voedsel en
drinkwater voor iedereen? Om hier maatregelen voor te nemen bestaat een uitgebreid stelsel van noodwetgeving.
Belangrijk zijn vragen over de uitval van vitale
infrastructuur en de duur van die uitval. Ook
nazorg en wederopbouw vormen onderdeel
van de crisisrespons van de overheid. H et denWilliët Brouwer is
ken in maatschappij-ontwrichtingen heeft de
programmamanager
aandacht hiervoor vergroot.
Bescherming Vitale
Van groot belang bij de crisisrespons van de
Infrastructuur in de direcoverheid is dus dat de effecten van een crisis
tie Nationale Veiligheid
op de maatschappij – op burgers, bedrijven en
van het ministerie van
overheden – bekend zijn. Dit is de belangrijkBinnenlandse Zaken en
ste opgave tijdens crises: de effecten van bijKoninkrijksrelaties. Ze
voorbeeld een grieppandemie of een overstroschrijft dit verhaal op
ming op verschillende sectoren van de maatpersoonlijke titel.
schappij bezien en vooral bepalen waar de
nood het ergst is en welke schaarstevragen
voorliggen.
Via de netwerken van de departementen en
lokale overheden, de netwerken met het
bedrijfsleven en via de
media wordt deze informa- Bedrijven willen tijdens
tie in beeld gebracht. Op
schaarste niet zelf beslissen
grond daarvan wordt een
wie wel of niet geleverd
pakket van maatregelen
ingericht dat situationeel
krijgt. Men wil dat de overbepaald is.
Bedrijfsleven als partner
heid hiervoor verantwoordelijkheid neemt.
Vitale infrastructuren zijn
veelal in private handen. De kennis over welke
diensten bij welke dreiging nog leverbaar zijn,
zit daar en niet bij de overheid. Ook de technische lay-out van infrastructuren bepaalt veelal
wie nog wel beleverd wordt en wie niet. Die
kennis zit eveneens niet bij de overheid.
In het beleid rond nationale veiligheid vormt
het bedrijfsleven daarom een partner waarmee
de overheid samenwerkt. De continuïteit van
dienstverlening is de zaak van de bedrijven
zelf. De overheid moet ze daarbij ondersteunen, bijvoorbeeld door dreigingen kenbaar te HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 19
20
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
maken. Tijdens crisisomstandigheden wordt
de crisisstructuur van de overheid verbonden
met die van het bedrijfsleven. Hierover zijn
afspraken gemaakt met vertegenwoordigers
van het bedrijfsleven.
De vragen rond schaarste zijn al met elkaar
gedeeld in verschillende verbanden. Steeds
duidelijker wordt dat bedrijven tijdens schaarste niet zelf willen beslissen wie wel of niet
geleverd krijgt. Men wil dat de overheid hiervoor verantwoordelijkheid neemt. Dat past bij
de crisisrespons van de overheid, maar het is
alleen mogelijk met een intensieve publiek-private samenwerking, in verschillende werkverbanden.
Palet aan mogelijke crises
Veel energie is erin gestoken om de onderlinge afhankelijkheden, bijvoorbeeld bij een
grieppandemie of stroomuitval, zichtbaar te
maken. Dit gaat vooral om de vraag naar de
continuïteit tijdens crises, dus de vraag: wat
doet het nog van de vitale infrastructuur?
Andere belangrijke vragen zijn: hoe lang duurt
het om de vitale diensten weer te kunnen leveren, wat heb je daarvoor nodig en hebben we
daar bij de planvorming voldoende rekening
mee gehouden? Maar de antwoorden daarop
zijn er nog niet, vooral omdat het palet aan
mogelijke crises zo groot is.
Van de beheerders van vitale infrastructuren
wordt verwacht dat zij verantwoordelijkheid
nemen voor continuïteit. Daar hoort bij de
voorbereiding op de belangrijkste dreigingen
die de overheid voorziet, waaronder het in
kaart brengen van de belangrijkste onderdelen
van de eigen processen. En ook de kennis
bezitten over mogelijke uitval door de dreigingen en de hersteltijd. Kortom, aandacht voor
business continuity management.
Zoals gezegd: de belangrijkste opgave voor de
overheid is om de effecten van de crisis op de
samenleving te duiden. Als het lukt om goede
samenwerkingsverbanden in te richten tussen
het bedrijfsleven en de overheid, op strategisch
en tactisch niveau, dan is een basisvoorwaarde
aanwezig voor het genereren van antwoorden
over herstel en wederopbouw.
Veel voorbereiding is vastgesteld in crisisplannen, specifiek per crisis, met bijbehorende
specifieke dilemma’s. Dit kan overigens nog
beter. Ook wordt er uitgebreid geoefend.
Bij dit alles weten we een ding zeker: de crisis
die we moeten beheersen is anders dan de crises waarop we geoefend hebben. De maatregelen die dan nodig zullen zijn, komen voort uit
de beoordeling van effecten op de maatschappij. Zij zijn straks situationeel bepaald. APACHE IN HOOGSPANNINGSMAST
Technici werken in februari 2008 op grote hoogte aan het herstel
van de hoogspanningsleidingen die in december 2007 door de
botsing met een Apache gevechtshelikopter waren gebroken. Als
gevolg van de kabelbreuk zaten vijftigduizend mensen twee
dagen zonder stroom en werd het scheepvaartverkeer op de W aal
stilgelegd. Scholen en winkels bleven dicht en de melkveehouderijen in het gebied lagen stil omdat de melkmachines niet functioneerden. De stroomvoorziening in het gebied bestond volgens
Continuon uit twee circuits waarvan een als back-up kan fungeren. De Apache verwoestte echter beide circuits. De gezamenlijke
hulpdiensten lieten anderhalve dag na de botsing met de Apache
weten de herstelwerkzaamheden te optimistisch te hebben ingeschat. Foto Goos van der Veen / Hollandse Hoogte.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
21
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Telecom en energie gaan voor
V
eel vitale diensten zijn de afgelopen
jaren geprivatiseerd. Heeft dat gevolgen
als straks de stroom uitvalt of de brandweer onbereikbaar is? ‘De belangen van bedrijven en overheid lopen parallel als het gaat om
continuïteit en herstel.’
Hellen van Dongen
‘het gewoon doet’. De belangen van bedrijven
en overheid lopen parallel als het gaat om
continuïteit en herstel van diensten en voorzieningen.
Dat was ook zichtbaar na 9-11 in N ew York.
De energie- en telecombedrijven (respectievelijk Con Edison en Verizon) werkten rond de
klok om hun netwerken weer aan de praat te
krijgen. Pas daarna maakten ze zich druk
over de schade aan hun eigen gebouwen. Z o
legden ze de basis voor verder herstel.
Hellen van Dongen is
plv. directeur
Telecommarkt bij het
ministerie van
Economische Zaken.
De overheid heeft vooral na 11 september
2001 veel gedaan om diensten die vitaal zijn
voor economie en samenleving veilig te
maken én te houden. Denk aan het spoor,
Als de stroom het maar doet…
drinkwater, post, gas en elektra. M aar tegelijk
Stel, telefoon of elektriciteit valt voor langere
is een aantal vitale diensten
tijd uit, bijvoorbeeld
Marktpartijen
hebben
er
als elektriciteitsvoorzienindoor een grootschagen en telecommunicatie in alle belang bij om zo snel
lige overstroming.
de afgelopen jaren geprivaDan is er vast meer
mogelijk
na
een
ramp
de
tiseerd. Economische
mis: gebrekkige
Zaken houdt daar nog
dienstverlening aan hun voedseltoevoer, versteeds toezicht op, maar
vuild drinkwater,
klanten
weer
op
peil
te
verder zijn het toch echt
alle scholen gesloten
marktwerking, winstdoelen ga zo maar door.
krijgen.
stelling en concurrerend
Wat heeft dan priorivermogen die de klok slaan. De grote vraag is
teit? Eerst zorgen dat de telefoon het weer
wat die bedrijven doen als het mis gaat. M oet
doet, omdat je die nodig hebt voor het herstel
de overheid dan zwaar optreden, of bekomvan de rest? Of toch eerst het drinkwater,
meren ze zichzelf om crisissituaties waarbij
omdat er anders misschien slachtoffers vallen?
‘hun’ voorzieningen zijn uitgevallen?
Het centrale probleem hier is dat van de
Het eenvoudige antwoord is: ja, want anders
schaarste. Bij rampen ontstaat een veelheid
had de overheid ze nooit naar de markt
aan ‘schaarsten’: schaarste aan hulpverlegebracht.
ningscapaciteit en logistieke middelen bijMarktwerking werkt, ook in tijden van crisis.
voorbeeld, maar ook schaarste in besluitvorAlle partijen hebben er alle belang bij om zo
mingscapaciteit. Er moeten prioriteiten worsnel mogelijk na een ramp de dienstverlening
den gesteld die er vervolgens toe leiden dat
aan hun klanten weer op peil te krijgen. Dat
als eerste die partijen aan de slag gaan die de
heeft alles te maken met klantenbinding en
voorzieningen kunnen herstellen waar de
beperking van omzetverlies. Bovendien zulbevolking het meest behoefte aan heeft.
len klanten eisen dat de telefoon of de stroom
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 21
22
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Kip en ei
DE TWAALF ONDERDELEN
VAN DE VITALE
NEDERLANDSE INFRASTRUCTUUR
Vitale infrastructuur is infrastructuur waarvan de verstoring leidt
tot ernstige economische schade en
waarbij ook slachtoffers kunnen vallen. Het gaat om de volgende
sectoren:
1. Energie
2. Telecommunicatie en ICT
3. Drinkwatervoorziening
4. Voedsel
5. G ezondheid
6. F inancieel
7. Keren en beheren van
oppervlaktewater
8. Openbare orde en veiligheid
9. Rechtsorde
10. Openbaar bestuur
11. T ransport
12. Chemische en nucleaire
industrie
Bron: Bescherming vitale infrastructuur (2005).
22 hubholland magazine
overheden en landelijk opererende infrastrucHet is nog niet makkelijk om zo’n herstelprotuurleveranciers over hoe te handelen bij
cedure te ontwerpen: iedere ramp creëert zijn
calamiteiten. Uiteindelijk zal het herstel
eigen unieke mix van schaarsten, en vraagt
namelijk ‘plaatselijk’ moeten gebeuren, in
dus om een eigen recept. En er zijn heel veel
samenwerking met lokale partijen en overhepartijen bij betrokken. Bovendien zijn vitale
den. Technisch complexe problemen en de
voorzieningen meer dan ooit met elkaar verbenodigde levering en installatie van materiaweven. Een probleem in de ene sector leidt
len moeten in een lokale context worden
snel tot problemen bij andere sectoren.
opgelost. De centrale overheid kan helpen
In het programma Nationale Veiligheid is bijdoor heldere keuzes te maken in de prioritevoorbeeld een scenario
ring bij het herstel.
uitgewerkt waarbij alle
Na een grote ramp hebben De ‘veiligheidsregio’ is
telecommunicatie- en
nog in een pril stadium.
energie- en telecombedrij- Vooral als het gaat om
ICT-voorzieningen voor
langere tijd buiten
ven alle recht om vooraan ICT en internet blijkt
gebruik waren. Een van
moeilijk om te
te staan in de strijd om de het
de (niet al te verrassende)
bepalen wat waar fout
conclusies was dat bijna
schaarse hulp van de over- gaat en wie dus wat zou
alle andere vitale sectoren
moeten gaan doen. ICT
heid
bij
het
herstel.
ook werden getroffen: van
zit immers ‘overal in’.
de gezondheidszorg tot
Daarnaast moedigt EZ
het onderwijs. Van alles ging fout. En dat riep
partijen aan om te bekijken hoe ze zich het
de vraag op: waar moet je beginnen? Eerst
beste kunnen wapenen tegen de uitval van
maar eens voedsel en onderdak, of toch maar
energie en ICT. Een vitaal bedrijf is voorbeelektrische stroom en telecommunicatie? Het
reid op een langere uitval van haar ICT-voorzijn bestuurlijke dilemma’s die moeilijk voorzieningen. En de overheid houdt in tijden
af kunnen worden opgelost.
van crisis en herstel een stevige taak als het
Vast staat wel dat energie en telecommunicagaat om (de coördinatie van) de communicatie gezamenlijk het motorblok van de
tie met de burger.
Nederlandse samenleving vormen. Zonder
Verder is het ministerie van EZ bezig met het
telecom en stroom werkt er niet zoveel meer
opstellen van responsplannen voor zowel
in Nederland. Dus na een grote ramp hebben
energie als telecommunicatie en ICT. Doel is
energiebedrijven en grote telecombedrijven
dat deze sectoren én de verschillende overalle recht en reden om vooraan te staan in de
heidspartijen zich goed voorbereiden op een
strijd om de schaarse hulp van de overheid
grote verstoring van energie of ICT. Daarbij
bij het herstel. Maar wat doet de overheid
zoeken we natuurlijk zoveel mogelijk aansluidan? Enkele voorbeelden.
ting bij de bestaande business continuityplannen van die bedrijven.
Kevin A. Woolsey vatte het mooi samen: ‘The
Onhaalbaar en onbetaalbaar
essence of wise living is anticipating the
Om vooraf zo goed mogelijk te anticiperen op
unanticipated and expecting the unexpected.’
wat er achteraf moet gebeuren, neemt EZ
Dat is precies wat overheid en markt hier
onder meer actief deel aan het initiatief van
samen moeten doen.
de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Daar
worden afspraken gemaakt tussen plaatselijke
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
23
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De overheid oefent vooral met zichzelf
V
itale netwerken zijn tegenwoordig vaak
in handen van het bedrijfsleven. Hoeveel
aandacht hebben deze bedrijven voor
onderlinge afhankelijkheden en herstel na een
ramp? ‘Het zou mooi zijn als we als bedrijfsleven te maken krijgen met één overheidsinstantie waarmee we zaken kunnen doen.’
scenario’s en deze vervolgens uit te voeren.
Die ervaring doen we dagelijks op in ons
werk – bij incidenten, maar ook tijdens grootschalige evenementen als Koninginnedag.’
Reinder Woldring van de Gasunie benadrukt
vooral de technische redundantie en robuustheid van het gasnetwerk. Daardoor is gaslevering in veel gevallen zelfs na calamiteiten
mogelijk. ‘Mocht er sprake zijn van uitval,
Interview met drie netwerkbeheerders
dan is het gasnetwerk relatief snel te herstellen. Als dat toch niet toereikend is, dan kunNiet alle netbeheerders hebben gedetailleerde
nen bepaalde grootverbruikers, zoals elektriherstelplannen klaarliggen voor de ‘nafase’
citeitscentrales en de
van calamiteiten, blijkt
Hoogovens, overschakeuit gesprekken met drie
‘Op basis van onze
len op andere brandstofnetwerkbeheerders. ‘Je
expertise
zijn
wij
in
staat
fen. Daardoor blijft de
moet je afvragen of het
levering aan kleinveruitwerken van plannen
om snel na te denken
bruikers intact.’
voor nafasen voor alle
over
robuuste
“fall-back”
Een probleem bij ramdenkbare calamiteiten
wel nuttig is’, zegt John
scenario’s en deze vervol- pen is vaak dat infrastructuren onderling
van Leeuwen van KPN.
gens
uit
te
voeren.’
van elkaar afhankelijk
‘Veel belangrijker is dat je
zijn. Valt de ene voorzieals organisatie werkt aan
ning uit, dan bestaat het risico dat ook een
veerkracht en weerbaarheid en dat dit vermoander netwerk niet meer functioneert.
gen zich “tussen de oren” van je medewerHupkes denkt dat de risico’s die uit deze
kers bevindt.’
onderlinge afhankelijkheid voortvloeien wel
KPN heeft wel een strategische leidraad opgemeevallen. ‘We zijn als spoorsector, afgezien
steld voor de grootste calamiteitenrisico’s die
van de energievoorziening, redelijk autode overheid heeft geïdentificeerd. ‘Daardoor
noom en hebben een goed beeld van de
weten medewerkers wat zij in zo’n geval
afhankelijkheden van andere vitale infrastrucmoeten doen. Bij een pandemie bijvoorbeeld
turen.’ Ook Woldring (Gasunie) kent de
kiezen we ervoor om alle energie te steken in
kwetsbare plekken: elektriciteit en ICT.
instandhouding van het netwerk: puur het
John van Leeuwen zegt dat er – naast de
systeem “in de lucht” houden.’
bekende afhankelijkheid van elektriciteit –
Ook Prorail vertrouwt primair op haar vermoonvoldoende zicht bestaat op de onderlinge
gen om met incidenten en calamiteiten om te
afhankelijkheden tussen vitale infrastructugaan, en benadrukt dat iedere situatie uniek
ren. Lopend onderzoek bevestigt volgens hem
is. ‘Als wij geconfronteerd worden met een
het beeld dat de verknooptheid tussen vitale
calamiteit’, zegt manager Philip Hupkes, ‘zijn
infrastructuren een realiteit is.
wij op basis van onze expertise in staat om
snel na te denken over robuuste “fall-back”
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
John van Leeuwen is
business continuity
manager bij KPN Group.
Philip Hupkes is manager bij de Calamiteitenorganisatie van Prorail.
Reinder Woldring is corporate security advisor
bij de Gasunie.
Dr. Mark de Bruijne is
universitair docent bij de
faculteit Techniek,
Bestuur en Management
aan de Technische
Universiteit Delft. Zijn
onderzoek richt zich op
vraagstukken rondom
het management van
betrouwbaarheid in kritieke infrastructuren en
de gevolgen van institutionele fragmentatie.
hubholland magazine 23
24
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De rekening voor herstel op lange
termijn
Als netwerkbeheerder in een sector
waarin sprake is van hevige concurrentie, is KPN van mening dat de
overheid een leidende rol heeft bij
onderlinge afhankelijkheden en herstel op lange termijn. ‘Ten aanzien van
de directe instandhouding is het
bedrijfsleven aan zet’, zegt Van
Leeuwen. ‘Dat is logisch en die verantwoordelijkheid nemen we graag. Maar
bij herstel op lange termijn en afhankelijkheden tussen vitale infrastructuren gaat het om maatschappelijke
belangen. Het is primair de overheid
die deze belangen dient te borgen. W ij
werken nu al volop aan samenwerking
met andere vitale sectoren en overheden en zullen dit naar verwachting
ook blijven doen. Mochten preventieve
maatregelen nodig zijn om in het
maatschappelijk belang herstelvermogen te garanderen, dan zal de overheid
deze kosten voor haar rekening moeten nemen. Bij dit soort scenario’s praten we over grootschalige calamiteiten
en potentieel enorme regionale of
zelfs (inter)nationale maatschappelijke
ontwrichting.’
In de voorbereiding op calamiteiten
vormen oefeningen een belangrijk
middel om de vaardigheden op peil te
brengen en te testen, menen de netwerkbeheerders. ‘Wij promoten oefenen als geen ander’, zegt Woldring
van de Gasunie. ‘Van lokaal tot nationaal en waar nodig internationaal.
Ook de overheid doet de laatste jaren
veel op het terrein van vitale infrastructuren. Dat waarderen we zeer.’
Hupkes van Prorail: ‘Dergelijke oefeningen laten ons onze plaats in het
grotere geheel zien. Daar staan we
24 hubholland magazine
niet altijd bij stil omdat het zwaartepunt van onze aandacht ligt bij het
dagelijks afhandelen van incidenten.
Dit jaar oefenen we een pandemie.
Daar verheug ik me nu al op. W at doe
je als dertig procent van je personeel
niet komt opdagen?’
De ervaringen van de infrastructuurbeheerders met de meest recente oefening, Waterproef 2008, zijn wisselend. Prorail was tevreden over de
oefening en de wijze waarop het
Departementaal Coördinatiecentrum
Crisisbeheersing (DCC) van het ministerie van VenW over sectorgrenzen
‘Dit jaar oefenen we een
pandemie. Daar verheug
ik me nu al op. Wat doe
je als dertig procent van
je personeel niet komt
opdagen?’
heen de nafase coördineerde, maar
vond de terugkoppeling in de richting
van netwerkbeheerders voor verbetering vatbaar. Volgens de andere twee
heren zijn bij Waterproef andere kansen onbenut gelaten. Van Leeuwen:
‘In onze optiek heeft de overheid tijdens Waterproef toch vooral met zichzelf geoefend. Het viel ons op dat de
meeste betrokkenen er maar vanuit
gaan dat telecommunicatie en ICT
altijd werken. Dat is bij een overstroming toch echt niet zo. Juist dan zal de
overheid ons keihard nodig hebben. Zij
beseft nog onvoldoende in hoeverre zij
zelf ook afhankelijk is van vitale sectoren, maar vooral dat het bedrijfsleven
ook veel te bieden heeft op het gebied
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
van expertise en materiële ondersteuning.’
Procedures per regio
Gevraagd naar de belangrijkste tekortkoming zijn de netbeheerders eensgezind: de organisatorische ‘fragmentatie’ in de rampenbestrijdingsketen aan
overheidszijde. Hupkes geeft aan dat
deze fragmentatie niet alleen tijdens
de nafase van grote rampen een rol
speelt, ook nu al. ‘Bij veel incidenten
zijn vertegenwoordigers van verschillende organisaties ter plaatse: hulpdiensten, onderzoekers en dergelijke.
Maar in elk van de 25 veiligheidsregio’s bestaan net weer andere procedures voor de afhandeling van incidenten. Dat creëert onduidelijkheid over
wie waarvoor verantwoordelijk is, terwijl in het kader van herstel het spoor
zo snel mogelijk moet worden vrijgegeven. Wij missen een gremium waarin we deze ervaringen op nationaal
niveau kunnen bespreken.’
Woldring is het daarmee eens: ‘Ook
wij zijn voorstander van de mogelijkheid om bepaalde onderdelen van het
crisisbeheersingssysteem op landelijk
niveau te centraliseren. Wij hebben dit
als vitale infrastructuurbeheerders bij
minister Ter Horst ter sprake gebracht
en zij is daar heel ontvankelijk voor.’
Van Leeuwen beaamt dat deze fragmentatie ook op het terrein van vitale
infrastructuren bestaat: ‘Het zou mooi
zijn als we als bedrijfsleven te maken
krijgen met één overheidsinstantie
waarmee we zaken kunnen doen – tijdens reguliere beleidsafstemming,
maar ook tijdens een crisis. H et is
belangrijk dat je elkaar kent, zodat je
bij een crisis op elkaar kunt bouwen
en vertrouwen.’ – Mark de Bruijne. Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Verleiden tot samenwerking
Peter L.J. Bos
P
artnerschappen in crisismanagement
ontstaan niet vanzelf. Je moet eraan
werken en er wat voor over hebben.
Zonder investering komen ze niet van de
grond, ook niet zonder de ander ruimte te
gunnen.
Samenwerken omwille van betere hulpverlening en slagvaardiger crisismanagement is
boven discussie verheven, zo lijkt het. M aar
vaak is de praktijk anders. Ooit zag ik professionele hulpverlenende partijen strijden om
de macht – ondanks het vluchtelingenleed op
dat moment.
Noodhulp en herstel zijn gepolitiseerd, waar
ook ter wereld. Dus enig realiteitsbesef is
gewenst. In feite handelt geen enkele partij
volstrekt altruïstisch, zelfs de overheid niet.
Om er wat van te maken zijn er maar twee
spelregels. Ga aan de slag en probeer de
ander te verleiden. Natuurlijk moet de overheid het initiatief nemen. Wie anders moet
zich primair zorgen maken om het welbevinden van de bevolking? Wie anders is aan zet
om een samenleving te helpen herstellen uit
een ontwrichte situatie? Laat de overheden dat
doen zonder op zoek te gaan naar de meest
elegante en allesomvattende ordening van crisispartnerschappen. Die komt er nooit. M aar
bied de partijen die willen een samenwerkingsplatform en een bijdrageloket, in aantrekkelijke schaalgrootte.
Ga aan de slag en probeer te verleiden. P er
slot van rekening doet het er niet toe dat de
best mogelijke hulp tot stand is gekomen via
een onvolkomen partnerschapsysteem.
Toch mogen niet-overheden niet stilzittend
toekijken. Ook bij hen ligt een verantwoordelijkheid om mensen te helpen en een ontwrichte samenleving te herstellen als dat
nodig is. Dat geldt zeker voor de ‘vitale partners’. Liever geen brevet, dan per se één loket.
25
Dr. Peter L.J. Bos is algemeen directeur van de veiligheidsregio Zuid-Holland
Zuid, die onlangs een convenant heeft getekend met twee
drinkwaterleidingbedrijven,
als ‘werkend voorbeeld’ van
publiek-private samenwerking op regioniveau. Hij is
tevens kerndocent voor de
module Partners in veiligheid
aan de leergang Master of
Crisis and Disaster
Management (MCDm) van
de Academie voor crisisbeheersing in Arnhem.
WATEROVERLAST FEBRUARI 1995
Ondergelopen A2 ter hoogte van Vught. Het was de
tweede keer in korte tijd dat Nederland te maken kreeg
met hoog water. Na de overstromingen van december
1993 traden in februari 1995 Maas, Rijn en W aal buiten
hun oevers. In Midden-Nederland werd een grote evacuatie op touw gezet om bewoners in veiligheid te
brengen. In de daaropvolgende maanden bleek dat de
samenwerking tussen betrokken crisiscentra gebrekkig
was. Ook zou informatie over de toestand van de vele
kilometers dijken onvoldoende en te laat beschikbaar
zijn gekomen. De trage bestuurlijke besluitvorming
rond dijkverzwaring in de jaren voor de wateroverlast
kreeg veel kritiek te verduren. Foto Gerlo Beernink /
Hollandse Hoogte.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 25
26
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Windmolen bij het eigen
bedrijventerrein
Mr.drs. Jos de Lange RC
RSE is als expert op het
gebied van integrale veiligheid onder meer werkzaam bij het Information
Sharing and Analysis
Centre (ISAC) in
Bodegraven.
26 hubholland magazine
D
e overheid richt zich bij herstelmaatregelen op de grootste gemene deler.
Daarom moeten bedrijven zelf nadenken welke voorzorgsmaatregelen ze kunnen
treffen. Samenwerken met andere bedrijven
kan daarbij veel opleveren.
langere termijn renderen, en dus ook in de
herstelfase van nut zijn.
Onlangs was ik zijdelings betrokken bij de
aanschaf van twee draaibanken van zo’n half
miljoen euro per stuk door een machinefabriek annex scheepswerf. Daarover vallen in
relatie met uitval en crisis twee dingen te zeggen. Komt zo’n machine stil te staan, dan is
Jos de Lange
dat een kostbaar verlies aan draaiuren. Staatie onder water dan is het apparaat waarAls je denkt dat er in jouw polder een overschijnlijk voorgoed verloren, of het herstel
stroming kan plaatsvinden, moet je daar dus
kost een vermogen. Dan hebben we er in de
geen huizen bouwen. Dat zegt althans Ben
herstelfase ook niets aan.
Ale, hoogleraar crisisbeheersing en rampenEen voor de hand liggende preventiemaatrebestrijding. Maar soms is er geen alternatief.
gel is om de machine op een hoger gelegen
Daarom houden allerlei overheden zich bezig
verdieping te plaatsen. Of
met het herstel van infraals dat niet mogelijk is, op
structuur en energievoor- Het is niet waarschijnziening na een ramp.
lijk dat één ramp beide een talud. En zorg dan
gelijk dat het talud aanDe overheid richt zich
locaties treft, mits de
sluiting geeft op een nabijdaarbij op de grootste
gemene deler en zit niet
afstand groot genoeg is. gelegen dijk of een hooggelegen snelweg, zodat je
met alle mogelijk denkbaletterlijk manoeuvreerre organisaties om de
ruimte hebt. Is continuïteit op de huidige
tafel. Als ondernemer moet je dus zelf bepalocatie niet mogelijk, dan is het mooi als er
len welke maatregelen je wilt treffen. H et
infrastructuur beschikbaar is naar de nieuwe
kost in alle gevallen geld, het gaat er alleen
locatie. Het is dan verstandig om ruim van
om op welk moment je je verlies neemt, en
tevoren bij de lokale en regionale overheid te
hoe je die kosten het meest kunt beperken.
informeren wat ze hebben geregeld. En als ze
Ga er maar van uit dat maatregelen achteraf
dat (nog) niet hebben gedaan, hen te bewehet duurst zijn. De huidige bankencrisis geef t
gen dat alsnog te doen.
aan dat het voor veel ondernemingen – en
zelfs de banken – niet of nauwelijks mogelijk
is om een juiste inschatting te maken van de
Tweede locatie beperkt risico
risico’s die ze lopen. Als je dat wel kunt, ben
Er is nog een voor de hand liggende maatreje vaak te laat. Wat kun je als organisatie
gel. Voor computerserverparken is het bijna
doen om beter om te gaan met die risico ’s?
wet dat zogenaamde ‘uitwijk’ is geregeld. Valt
Kijk dan vooral naar oplossingen die ook op
de stroom uit en er is geen reserve-aggregaat,
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
27
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
of komt de boel onder water te staan,
dan is de continuïteit van de informatievoorziening met een druk op de
knop veilig gesteld. Zelfs particulieren
zijn al gedwongen om na te denken
over uitwijk, bijvoorbeeld door persoonlijke gegevens en foto’s veilig te
stellen op internet.
Maar hoe doe je dat met machines? Of
met een heel bedrijf ? De klassieke
organisatietheorie geeft een oplossing.
Wanneer organisaties te groot worden,
wordt de productie vaak gesplitst over
geografisch gespreide divisies. Wordt
de markt te divers, dan vindt diversif icatie plaats: het produceren van verschillende producten voor verschillende groepen afnemers. De productie
kan dan geografisch worden gespreid,
dicht bij de afnemer.
Natuurlijk heeft niet elke organisatie
de middelen om elders een tweede
productielocatie in te richten. Dan kun
je nadenken over samenwerking met
een branchegenoot op een andere
locatie: divisionering. Het is niet waar-
schijnlijk dat één ramp beide locaties
treft, mits de afstand groot genoeg is.
De branchegenoten kunnen afspreken
(en zelfs voorbereiden) dat ze uitwijklocaties creëren op elkaars werf. Is snel
herstel op de huidige locatie niet
mogelijk, dan kan de productie (tijdelijk) voortgang vinden op de andere
werf. Zou je dat vlak na de ramp nog
moeten regelen, dan gaat dat waarschijnlijk niet lukken.
Wanneer organisaties
zich bundelen wordt
het voor de overheid
makkelijker afspraken
met ze te maken.
Je kunt de zaken ook anders organiseren, bijvoorbeeld door innovatief te
denken. Is uitwijk noodzakelijk maar
is er (nog) geen infrastructuur voorhanden, dan kun je besluiten om
nieuwe machines op een caisson of
betonnen drijflichaam te monteren.
Eventueel kun je het drijflichaam verzinken in de bedrijfsvloer. Komt de
boel vervolgens onder water te staan,
dan is de infrastructuur om de boel af
te voeren direct voorhanden.
Ark van Noach
Dergelijke oplossingen vragen om
adaptief en innovatief vermogen van
ondernemingen. Allereerst in de organisatie zelf. Veel moderne organisaties
hebben een zogenaamde risicomanager, die zich meestal bezighoudt met
financiële risico’s. Discontinuïteit en
verstoring van bedrijfsprocessen vallen vaak onder business continuity
management (BCM). De vier ‘crisisresponsfasen’ zijn goed bekend bij
BCM’ers: voorbereiding, preventie,
reactief handelen en nazorg. Maar herstel komt in hun vocabulaire meestal
niet voor. Dat kan veranderen door
aanvullende opleiding, uitwisseling
van nieuwe inzichten en het ontwikkelen van een brede visie op het omgaan
met risico.
Toen Noach in zijn eentje aan de Ark
bouwde, reageerde zijn omgeving op
zijn zachtst gezegd nogal lacherig.
Maar de Ark was niet gericht op reactief handelen en nazorg, nee, het ging
Noach met name om het herstel. Alles
was erop gericht om de wereld
opnieuw tot bloei te brengen. Zelfs de
bloembollen gingen mee. Het is niet
onverstandig om zelf aan een Ark te
beginnen, maar laat je buren niet
lachen. Betrek ze bij het project. Dat
leidt niet alleen tot schaalvoordelen,
samen kun je ook beter afspraken
maken met lokale en regionale
overheden.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 27
28
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Want in hoeverre mogen afzonderlijke
organisaties verwachten dat overheden
in alle beslommeringen van nazorg en
herstel oog hebben voor hun belangen? Wanneer organisaties zich bundelen en aantonen dat zij een waardig
gesprekspartner zijn, ontstaat een winwinsituatie. Niet alleen ziet de overheid het collectief eerder staan, het
wordt ook eenvoudiger voor al die
overheden om zaken met u en uw collega’s te coördineren.
Dat was ook mijn ervaring bij het
Veiligheidsinitiatief Haagse
Binnenstad. Daarbij ging het vooral
om crisisrespons en nazorg. Onze
organisatie was geen gesprekspartner,
maar de bundeling van bedrijven wel.
Uit dat initiatief valt nog een les te
trekken. Sommige overheden gaan er
in het geval van een crisis vanuit dat
burgers zichzelf organiseren – er
hoeft dus niets te worden geregeld!
Misschien denken sommige overheden dat ook van bedrijven. Wanneer je
als organisatie de inschatting maakt
dat de overheid weliswaar goede
bedoelingen heeft, maar na een ramp
zeker niet direct en overal aanwezig
zal zijn, dan moet je daar rekening
mee houden. Dat geldt ook voor de
herstelfase. Een reden te meer om de
zaken onderling te regelen en voor te
bereiden – op het eigen bedrijventerrein, in de eigen polder, in de eigen
regio.
Service level agreement
Ter afsluiting nog een voorbeeld over
de koppeling tussen de eigen organisatie en de zogenaamde vitale sectoren. Op dat gebied kun je veel dingen
niet zelf regelen. Goede wegen, spoorwegverbindingen – daarvoor ben je
afhankelijk van anderen. Maar op
andere gebieden is veel mogelijk.
Bijvoorbeeld op het vlak van energie.
Overal in het land worden windmolens
geplaatst. In het kader van herstel zouden clusters van bedrijven een beroep
kunnen doen op de capaciteit van een
of meer van die windmolens.
Zorg dat er een windmolen bij het
eigen bedrijventerrein wordt geplaatst.
Is er geen landelijke aanvoer van elektriciteit, dan is de lokale voorziening
in ieder geval gewaarborgd. Ook hier
geldt: samen sta je sterker.
Energiebedrijven zijn monopolisten,
net als overheden. Had Noach in deze
tijd geleefd, dan had hij zeker een service level agreement afgesloten voor
continuïteit van de energievoorziening
in de herstelfase. DIJKDOORBRAAK WILNIS
Op 26 augustus 2003 bezweek de kade langs de
Ringvaart van de Polder Groot-Mijdrecht in het
Utrechtse Wilnis. De ringvaart viel bijna droog en
in de straten kwam een halve meter water te
staan. Ruim vijftienhonderd bewoners werden
geëvacueerd. Volgens een rapport van GeoDelft
zou de droogte in de voorafgaande maanden
gezorgd hebben voor ‘gewichtsafname, krimp en
deformatie’ van de kade. De bewoners klaagden
dat de hulpverlening traag op gang was gekomen.
Veel waterschappen riepen na de doorbraak in
Wilnis dat de veendijken in hun gebied veilig
waren maar die uitspraken bleken niet te kunnen
worden onderbouwd met betrouwbare gegevens.
Foto TU Delft, Civiele techniek.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
29
De grootste ramp is angst
Geert Teisman
E
De overheid heeft een belangrijke rol. Obama
en crisis vormt vaak een kantelpunt in
illustreert dat door aan de ene kant burgers duihet leven van mensen. In een crisis
delijk te maken dat ze het zelf moeten doen –
leren mensen zichzelf kennen en ook
en het ook zelf kunnen – en door aan de andewie hun vrienden zijn en wat echt belangrijk
re kant acties te ontwikkelen die het geslonken
is. In dat opzicht beschouwen nogal wat
vertrouwen in de banken herstellen. De redmensen een crisis achteraf als een nieuw
dingsactie van Bos genereerde een op dat
begin. Helaas is dat niet altijd het geval.
moment meer dan nuttig nationaal sentiment:
Andere mensen komen er nooit meer bovenwe redden niet alleen onze eigen spaarcentjes,
op en raken soms zelfs in een neerwaartse
maar slaagden er ook in iets terug te krijgen
spiraal.
wat we hadden verloren.
Dit spanningsvolle van crisis lijkt ook van
Verder moet de overheid zortoepassing op groepen,
Het
vermogen
om
vergen dat de logistiek zo snel
organisaties, regio’s, landen en zelfs continenten. trouwen te ontwikkelen mogelijk wordt hersteld. De
van mensen
Het grootste gevaar van
en te behouden is het weerbaarheid
neemt toe als ze zien dat er
een ramp lijkt de angst
allerbelangrijkste bij
perspectief is, dat het herstel in
die deze oproept en de
volle gang is.
ontreddering. Juist daareen crisis.
Angst verlamt een samendoor wordt bij een ramp
leving. Denk aan de obsessie met terrorisme:
of crisis vooral aan impactvermindering
door het vechten ertegen ontstaat juist meer
gedacht en aan het herstel van de schade. Dat
terrorisme. Effectiever is het om het gevaar
is logisch, maar het is lang niet altijd de reacreëel te benoemen, te aanvaarden en vervolgens
tie met de meeste meerwaarde. Een crisis kan
te bezien hoe we hiermee slim kunnen
ook de urgentie creëren om vooruitgang te
omgaan. Dit zal mensen tot allerlei creatieve
boeken.
plannen aanzetten. Het vermogen om vertrouIk voel me gesterkt in deze gedachte als ik
wen te ontwikkelen en te behouden is het allerkijk naar de onverwachte bijeffecten van de
belangrijkste bij een crisis. De toverformule
kredietcrisis. Naast alle ellende en inkomvoor herstel is dus:
stenverlies van velen valt er ook een enorme
versnelling waar te nemen in de transitie van
Veerkracht = individuele veerkracht + sociale
de automobielindustrie naar meer duurzame
samenhang + de beschikbaarheid van reserveauto’s.
middelen + zingevend vermogen van de overInteressant is dus of er een wederopbouw
heid + vermogen van overheden om schade aan
mogelijk is die leidt tot betere voorzieningen
logistieke systemen te herstellen. dan voorheen. Wie moet daarvoor de verantwoordelijkheid nemen?
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Prof.dr.ing. Geert Teisman
is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam en
wetenschappelijk directeur van de stichting
Leven met Water.
hubholland magazine 29
30
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Sociale netwerken beschermen
technische netwerken
Annemarie Zielstra
D
e bescherming van de vitale
infrastructuur is een zaak van
vele partijen. Het is belangrijk
dat die partijen elkaar kennen, vertrouwen en weten te vinden. Met het
Informatieknooppunt Cybercrime is
een permanent platform tot stand gekomen waar publieke en private partijen
elkaar structureel ontmoeten. Een vertrouwde omgeving waar ze gevoelige
informatie op het terrein van cybercrime
en ICT-security kunnen uitwisselen.
Het uitgangspunt bij dit informatieknooppunt is dat de bedrijven zelf de
goede maatregelen zullen treffen. Ze
moeten alleen de juiste informatie hebben en op basis daarvan een goede
risico-inschatting kunnen maken. De
overheid vervult in deze publiek-private
samenwerking een faciliterende, stimulerende en aanjagende rol. Zo ontstaat
een context die de private sector in
staat stelt veel alerter en sneller dan
voorheen in te spelen op problemen en
ontwikkelingen.
In deze nieuwe situatie kunnen
bedrijfsleven en overheid gezamenlijk
vastgestelde doelstellingen bereiken
door middel van zelfregulering. De
overheid kan daarbij slimmer, slanker
en slagvaardiger worden, zonder dat
dit ten koste gaat van de gestelde doelen. De overheid neemt geen kennis of
taken over, maar voegt waarde toe.
Vertrouwen is de leidraad in het proces
van halen en brengen van informatie.
Voor het beschermen van de ICT-infrastructuur vertrouwen we te veel op
louter technische maatregelen. Die zijn
ook belangrijk, maar niet de kern van
Annemarie Zielstra is
programmamanager
Nationale Infrastructuur
ter bestrijding van
Cybercrime (NICC).
de oplossing. Die zit namelijk bij de
mens. Sociale netwerken zijn van
belang voor de bescherming van technische netwerken en voor het vertrouwen om de relevante informatie te
delen. Op basis van die gedachte functioneert de Nationale Infrastructuur ter
bestrijding van Cybercrime. Binnen
deze infrastructuur werken inmiddels
honderden mensen samen aan een
veilige cyberspace. DE BIJLMERRAMP
Op 4 oktober 1992 stortte een Boeing 747-vrachtvliegtuig van de
Israëlische luchtvaartmaatschappij El Al op de flats Groeneveen en
Klein-Kruitberg in de Amsterdamse Bijlmermeer. De ramp kostte 43
mensen het leven. Het duurde tot 22 april 1999 voordat een parlementaire enquêtecommissie haar bevindingen over de ramp presenteerde. Daarnaast vonden er zeven andere onderzoeken plaats
naar onder meer kwesties als schuldvraag, gezondheidsklachten bij
om-wonenden en bestuurlijk onvermogen in reactie op de ramp. In
de samenleving was na alle onderzoeken nog steeds veel onbegrip
en wantrouwen aanwezig met betrekking tot de precieze lading van
het vliegtuig en de daarmee mogelijk samenhangende gezondheidsproblemen. Foto Michael Kooren / Hollandse Hoogte.
31
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De stroom mag nooit stilvallen
E
lektriciteit is dermate cruciaal voor het
functioneren van onze maatschappij dat
storingen onacceptabel zijn. Toch komen
ze voor, regelmatig zelfs. Netwerkbeheerders
zouden meer op internationaal niveau moeten
samenwerken.
Vincent Lagendijk
Het gevaar van een stroomstoring hangt in
de lucht. Letterlijk. In november 2005 zorgde
hevige sneeuwval voor onderbrekingen in de
elektriciteitsvoorziening in diverse delen van
het land, en verreweg het langst in
Haaksbergen. Maar stroomstoringen vinden
niet alleen lokaal plaats. In november 2006
zaten Brabantse consumenten circa tien
minuten zonder stroom. De oorzaak lag vierhonderd kilometer verderop in Duitsland.
Het uitschakelen van een transmissielijn over
de rivier de Ems veroorzaakte een kettingreactie, waardoor tien miljoen huishoudens in
Europa tijdelijk verstoken bleven van elektriciteit.
Voor beide gevallen geldt dat elektriciteit zo
cruciaal is dat verstoringen politiek en sociaal
onacceptabel zijn. Indien toch onderbroken,
dan dient het herstel zo spoedig mogelijk te
zijn. Deze herstelmaatregelen zijn vooral
Europees bepaald, en met name proactief.
spoedde om de gebroken kabel te repareren,
werden noodaggregaten ingezet voor onmisDr. Vincent Lagendijk
bare voorzieningen.
promoveerde aan de
Toenmalig minister Brinkhorst vond de duur
Technische Universiteit
van de storing onacceptabel en eiste een
Eindhoven op het proefonderzoek. Dit werd uitgevoerd door de
schrift Electrifying
Dienst Toezicht Energie (DTe), tegenwoordig
Europe, over de conde Energiekamer, de toezichthouder op
structie van elektriciteitsmarktwerking in de energiesector. De kosten
netwerken in Europa.
van het aansluiten van uitloopgebieden op de
ringstructuur werden door de DTe geraamd
op zo’n negentig miljoen euro op jaarbasis,
terwijl de jaarlijks geschatte baten tussen de
drie en vier miljoen euro lagen. H et instellen
van een 24-uursgarantie, waarbinnen de elektriciteitsvoorziening hersteld moet zijn, was
daarmee financieel
onhaalbaar.
Het instellen van een
De DTe stelde eveneens
24-uursgarantie, waarbinnen
dat het N-1 criterium,
de elektriciteitsvoorziening
een Europees gehanteerd veiligheidsprincihersteld moet zijn, was
pe, geen aanpassing
financieel onhaalbaar.
behoefde. N-1 stelt dat
een lokaal incident in de
elektriciteitsvoorziening de rest van het systeem niet in gevaar mag brengen. H oe vervelend ook voor de getroffenen, het N-1 principe werd ook in Haaksbergen gewaarborgd.
Een versnipperd systeem
Uitloopgebied
De storing in Haaksbergen was langdurig.
Terwijl een huishouden jaarlijks gemiddeld
dertig minuten zonder stroom zit, duurde
deze storing zo’n vijftig uur. Dit komt omdat
Haaksbergen zich in een zogenaamde ‘uitloper’ van de ringstructuur bevindt. Dat wil
zeggen dat slechts één transportlijn het dorp
voorziet van stroom. Terwijl Essent zich
Dit N-1 principe werd ingesteld door de
Union for the Co-ordination of Transmission
of Electricity (UCTE), verantwoordelijk voor
de veiligheidsmaatregelen in continentaal
Europa sinds de jaren vijftig. De gedachte
erachter is dat een korte onderbreking voor
een beperkte groep consumenten te prefereren valt boven een totale black-out, vooral
omdat dit het herstel van de netwerkintegri teit
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 31
32
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
vereenvoudigt. Dat was het geval bij
de Europese storing in 2006, waar de
stroomuitval in Noord-Brabant en
andere delen van Europa een bewuste
strategie was van netwerkbeheerders
om de stroomvoorziening elders op
peil te houden. Totaal waren zo’n vijftien miljoen huishoudens getroffen
door een tijdelijke onderbreking.
Ook deze storing leidde tot politieke
beroering en diverse rapporten. De
storing werd aangegrepen om te pleiten voor een meer gecentraliseerde
Europese netwerkcoördinatie. Andris
Piebalgs, Europees Commissaris voor
Energie, bepleitte een groepering van
netwerkbeheerders onder de EU-paraplu. Het rapport van UCTE gaf hier
een zekere rechtvaardiging aan. UCTE
stelde dat zowel nationale netwerkbeheerders als de UCTE geen real-time
overzicht hadden van de omvang van
Er bestaat geen centraal
orgaan dat de netwerkintegriteit bewaakt;
netwerkbeheerders
communiceren
onderling.
het incident, hetgeen het herstel sterk
bemoeilijkte.
Er bestaat geen centraal orgaan dat de
netwerkintegriteit bewaakt, maar
netwerkbeheerders communiceren
onderling. Pas enkele dagen later was
de omvang van de problematiek duidelijk voor de netwerkbeheerders, en
werd duidelijk dat een grootschalige
en langdurige stroomuitval voorkomen was. Een andere belangrijke conclusie van het UCTE-rapport was dat
netwerkbeheerders meer op internationaal niveau stroomstoringscenario’s
moesten oefenen om hun responstijd
te verbeteren.
Europese coördinatie
Opvallend genoeg maakten redelijk
geïsoleerde black-outs in Nederlandse
‘uitloopgebieden’ meer – politieke –
tongen los dan de grote verstoring in
november 2006. Toen was de politieke reactie vrij lauw. Een aantal Tweede
Kamerleden stelde vragen, maar toenmalig minister Wijn verwees naar de
rapporten en maatregelen van zowel
de UCTE als de Europese Commissie.
Daarmee leek de kous af.
Toch is dat niet verwonderlijk.
Beslissingen over leveringszekerheid
en herstelprocedures verschuiven
steeds meer naar hogere Europese
beleidsniveaus. De toekomst lijkt een
nog meer Europees gereguleerd en
wellicht centraal gecoördineerd toezicht op het Europese netwerk. De EU
heeft de storing in 2006 aangegrepen
om een ontwikkeling richting één centrale spil in te zetten, die het netwerk
in real-time observeert. Hiermee hoopte men het aantal incidenten terug te
dringen, maar met name ook het herstel na een verstoring te versnellen.
Het Nederlandse elektriciteitsnetwerk,
beheerd door Tennet.
32 hubholland magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
De vraag is of dit voldoende is. H et
Internationale Energie Agentschap
heeft gewezen op de veranderde rol
van elektriciteitsnetwerken. Waar voorheen de voornaamste rol van internationale verbindingen het verbeteren
van de bedrijfszekerheid van de aangesloten netten was, faciliteren grensoverschrijdende lijnen nu vooral handelsstromen in het kader van de interne markt voor energie.
Daarom zal ook de capaciteit van het
zwaarder belaste netwerk uitgebreid
moeten worden. In het geheel zullen
deze proactieve maatregelen helpen de
schade als gevolg van een storing te
verminderen en hersteltijden te bekorten, en sterk bijdragen aan het beter
functioneren van het elektriciteitsnet
als geheel. AFGESCHAKELD VERMOGEN NA STORING IN DUITSLAND
Op 4 november 2006 schakelden de Duitse netwerkbeheerders een transmissielijn
over de rivier de Ems uit om een cruiseschip te laten passeren. Dat ging niet helemaal goed, waarna er een risico op oververhitting ontstond. Om de stroomvoorziening elders op peil te houden schakelden de netwerkbeheerders vervolgens
grote delen van Europa af van stroom.
Land
Afgeschakeld vermogen
Nederland
België
Frankrijk
Portugal
Spanje
Italië
Zwitserland
Duitsland
Oostenrijk
Slovenië
Kroatië
340 MW
800 MW
6.460 MW
1.101 MW
2.107 MW
2.129 MW
7 MW
3.255 MW
424 MW
113 MW
199 MW
Bron: UCTE-statistieken.
BOMAANSLAG MADRID
In de ochtend van 11 maart 2004 explodeerden bij
het Madrileense station Atocha aan boord van vier
forensentreinen in totaal tien explosieven. 191 mensen werden gedood en ruim vijftienhonderd mensen
raakten gewond, waarvan velen ernstig. Op 31 oktober 2007 werden vier verdachten schuldig bevonden. De mannen hadden allemaal banden met AlQaeda. Behalve de angst voor aanslagen in het
openbaar vervoer die in het Westen ontstond, leidden de aanslagen ook tot een politiek steekspel tussen de grootste Spaanse partijen. Beiden beschuldigden de ander ervan de bomaanslagen te misbruiken voor electoraal gewin. Die onrust leidde in heel
Spanje tot protesten. In veel landen werd na de aanslagen het terreuralarm verhoogd. Foto Jon Santa
Cruz / Camera Press / Hollandse Hoogte.
Percentage van totaal
(in megawatt)
3%
8%
12%
19%
10%
8%
0,1%
2,5% (in het westen 11,8%)
2,2% (in het westen 18%)
8%
5,3% (in het westen 14%)
33
34
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Energie in evenwicht houden
Dr. Machiel Mulder is
hoofdeconoom van de
Energiekamer, een
onderdeel van de
Nederlandse
Mededingingsautoriteit
(NMa).
Naar aanleiding van de
recente gascrisis, waarbij
Rusland de levering aan
onder meer Oekraïne stil
legde, schreef hij een
verhaal over geopolitieke
risico’s. Lees zijn artikel
op www.hubholland.eu.
D
e traditionele overcapaciteit in energienetwerken is de afgelopen jaren afgenomen zonder dat dit heeft geleid tot
meer storingen. Meer overcapaciteit wensen of
meer bescherming tegen externe crises, is
kostbaar en leidt tot een verslechterde concurrentiepositie.
storingen. Het maken van kosten om de
overcapaciteit weer te vergroten zonder dat
dit leidt tot verbeterde leveringszekerheid
staat op gespannen voet met het principe van
doelmatigheidsregulering. Deze kosten
mogen daarom niet leiden tot hogere tarieven
voor de netgebruikers.
Machiel Mulder
Principes zijn niet veranderd
Anders dan bij de meeste andere infrastructuren gaat het bij energie om twee soorten
crisissituaties. Crises die direct te maken hebben met de benutting van de infrastructuur
zelf en crises die van buiten komen.
De eerste groep van crises bestaat uit al die
gebeurtenissen die de stabiliteit van netten
bedreigen. Zoals bekend moeten energienetwerken permanent in evenwicht zijn. Deze
conditie geldt bij elektriciteit nog sterker dan
bij gas, omdat onevenwichtigheden daar tijdelijk op te vangen zijn
Uiteindelijk gaat het om door gas op te slaan of
de politieke afweging van uit opslagen te onttrekken. Maar ook dan kan
de voordelen van extra
er een verstoring optrekwaliteit tegen de moge- den, zoals onlangs bleek
met de Ruslandlijke (concurrentie)nade- Oekraïne-gascrisis.
Energienetwerken zijn
len van hogere kosten.
zo opgezet dat ze
behoorlijk extreme vraag- en aanbodpieken
kunnen faciliteren. Door de introductie van
marktwerking is aan dit principe niets veranderd. Netwerkbedrijven worden weliswaar
geprikkeld om zo doelmatig mogelijk te opereren, maar met inachtneming van de eis om
de netten te allen tijde stabiel te houden.
In de afgelopen jaren is de overcapaciteit in
de netten door de doelmatigheidsregulering
afgenomen, zonder dat dit leidde tot meer
34 hubholland magazine
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
De tweede groep van crises bestaat uit externe gebeurtenissen die het functioneren van
de infrastructuren bedreigen. Daarbij valt te
denken aan extreme stormen waardoor hoogspanningsmasten breken. Om de energievoorziening tegen dit soort risico’s te behoeden, geldt bij elektriciteit het N-1 of N-2 principe, wat zegt dat ook bij een storing van 1 of
2 componenten, de voorziening ongehinderd
moet kunnen doorgaan.
De introductie van marktwerking heeft ook
aan deze principes niets veranderd. De regulering van netten heeft als doel om de doelmatigheid te vergroten met inachtneming
van de kwaliteitsnormen.
Mocht de Nederlandse maatschappij (de
Tweede Kamer) echter vinden dat we (nog)
sterkere kwaliteitsnormen moeten introduceren, zoals N-3, dan hangt daar uiteraard een
prijskaartje aan. Vanuit het doelmatigheidstoezicht bezien moeten die kosten in dat
geval als efficiënt worden beschouwd, wat
betekent dat ze mogen worden terugverdiend
via hogere tarieven. Als andere landen minder strenge kwaliteitseisen hanteren, dan kan
dat uiteraard nadelig zijn voor de concurrentiepositie. Uiteindelijk gaat het dus om de
politieke afweging van de voordelen van extra
kwaliteit in de energievoorziening tegen de
mogelijke (concurrentie)nadelen van hogere
kosten voor energiegebruikers. Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
35
De financiële infrastructuur
G
eld is essentieel voor herstel en
wederopbouw na een ramp.
Daarom is het van groot belang
dat de financiële infrastructuur goed
functioneert. De schade-expert speelt
hierin een centrale rol.
Mark Vos
In de eerste vluchten na een orkaan in
het Caribische gebied zitten grote aantallen schade-experts, die namens de
verzekeringswereld worden ingevlogen. Zij zoeken een veilig onderkomen, stellen satellietverbindingen op
en gaan aan het werk. Schades zijn
veelal verzekerd, werkgelegenheid is
niet echt aangetast en hypotheken
kunnen gewoon worden afgelost.
Schade als gevolg van watersnood is
lastiger. Herstel en wederopbouw verlopen veel trager. Zelfs nu, twee jaar
na de overstroming in Engeland, kunnen sommige mensen nog steeds niet
in hun oude huis wonen. De meesten
keerden overigens wel terug, ook al
moesten ze in een caravan, op straat
of in de tuin verblijven. De schadeexperts verbleven vele maanden in
hotels buiten de evacuatiezone.
Bij Katrina (New Orleans) – waar
zowel sprake was van een hurricane
als van een overstroming – werd alles
nog grootschaliger. Zo werden er circa
duizend schade-experts naar het
gebied gedirigeerd. Belangrijke constatering is dat vele gedupeerden na een
evacuatie niet terugkeren. De invloed
daarvan is nog steeds te zien: het puin
ligt nog in sommige tuinen en op
bedrijfsterreinen. De stad New
Orleans is momenteel bezig met onteigening van deze locaties.
Schadevergoedingsmodellen
Als wij deze ervaring op N ederland
projecteren dan kunnen we terugkijken op twee vergelijkbare gebeurtenissen. Ten eerste de dijkdoorbraak in
1953, waarna overstroming vanwege
het cumulatierisico niet meer verzekerbaar werd. Ten tweede de rivieroverstromingen in 1993 en 1995,
waarbij noodfondsen een bijdrage
leverden.
In Nederland is men bij rampen in
hoge mate op zichzelf aangewezen,
In Nederland is men bij
rampen in hoge mate
op zichzelf aangewezen.
ondanks bijdragen op grond van de
Wet tegemoetkoming schaden bij rampen en zware ongevallen (WTS). De
overheid kan als tegemoetkoming
slechts een bijdrage in de nood leveren. Bovendien is het werken met
individuele schade-expertiseberekeningen vaak niet mogelijk – als de f inanciële fondsen überhaupt al toereikend
zijn. Dat betekent dat men is aangewezen op schadevergoedingsmodellen.
Het zou zinnig zijn dergelijke modellen nu reeds te maken voor bijvoorbeeld een wateropslaggebied. Mocht
daar straks een ramp plaatsvinden,
dan kan de schade-expert snel de uit te
keren bedragen vaststellen.
Dat kan onderdeel zijn van een breder
financieel plan, waarbij ook het
omgaan met de hypotheekproble-
Ing. Mark Vos is technisch-commercieel
directeur van Crawford & Company,
Continental Europe, Middle East &
Africa. Als schade-expert was
hij betrokken bij de overstromingen
van juni 2007 in Engeland.
matiek een aandachtspunt is.
Hypotheeklasten zijn een belangrijke
belemmering bij het herstellen van
financiële mogelijkheden. Na een evacuatie en verlies van werk heef t men
veelal niet de reserve om een extra
huurhuis te betalen. Bovendien zal de
waarde van de achtergelaten woning
sterk dalen en bij het uitblijven van
hypotheekbetaling zal deze uiteindelijk aan de bank vervallen. Bedrijven
zullen hun faillissement aanvragen,
zoals dit ook bij de recente overstroming in Engeland is gebeurd.
Uiteraard is de schade-expert een
belangrijke betrokkene bij een dergelijk financieel plan. Hij speelt een rol
tijdens de gehele duur van herstel en
wederopbouw.
Emigratie naar buurlanden
Ook met onze buurlanden moeten we
tijdig afspraken maken. Hoe groter de
ramp en hoe langer de periode waarin
terugkeer onmogelijk is, des te meer
moet men er rekening mee houden
dat burgers en bedrijven niet terugkeren. Gezien de ervaringen na Katrina
zou emigratie naar naburige EU-landen kunnen ontstaan. De problemen
in de Nederlandse delta moeten derhalve met onze buren worden gedeeld,
met het oog op tijdelijke en permanente opvang. HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 35
36
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Evacueren in groepsverband
E
vacuaties kunnen grote gevolgen
hebben voor de geestelijke
gezondheid. Daarom is het
belangrijk om mensen zo kort mogelijk
te evacueren, het liefst in groepsverband. Meer onderzoek naar de
psychosociale gevolgen is hard nodig.
Magda Rooze
Naast het aantal dodelijke slachtoffers
en ernstig gewonden is verlies van
huis en haard een van de verschrikkelijke gevolgen van een ramp. In Italië
zijn in april van dit jaar 28 duizend
mensen dakloos geworden, waarvan
achttienduizend in tenten of auto’s
verblijven en tienduizend in hotels.
Ook na de orkaan Katrina in N ew
Orleans in 2005 werden grote aantallen mensen gedwongen te evacueren:
meer dan een miljoen in totaal. Van
de oorspronkelijke bevolking keerde
tot op heden nog niet de helf t terug.
In Enschede werd door de vuurwerkramp in 2000 een hele wijk weggevaagd. Twaalfhonderd bewoners verloren hun huis en werden gedwongen
lange tijd elders te wonen.
Dergelijke evacuaties hebben grote
gevolgen voor de geestelijke gezondheid. Uit een samenvatting van de literatuur hierover blijkt dat de gevolgen
in dertig procent van de gevallen ernstig tot zeer ernstig zijn. Bepalende
factoren zijn onder meer: verwondingen, de ervaring van angst of paniek,
het verliezen van contacten met dierbaren, het verlies van eigendom en het
verhuisd zijn op zich.
Veel systematisch onderzoek is er tot
36 hubholland magazine
op heden niet gedaan, maar een
duidelijke bevinding is wel dat evacuatie leidt tot een sterke verhoging van
stressklachten, angst, depressie, slaapproblemen en vijandige gevoelens.
Evacuatie verstoort sociale netwerken
en belemmert mensen in hun dagelijkse routine. Ze ontberen de sociale
infrastructuur die ze gewend zijn, voelen zich verloren en aangetast in hun
Degenen die het verst
verwijderd waren
geweest van familie en
vrienden, vertoonden
het hoogste niveau van
stressklachten.
identiteit en missen de controle over
hun eigen leven. Bovendien zijn de
condities waarin ze verkeren vaak
slechter dan ze gewend zijn.
Veerkracht bevorderen
Uit onderzoek na de aardbeving in de
buurt van Napels in 1983 bleek dat
een evacuatie het beste zo kort mogelijk kan duren en zo veel mogelijk in
sociaal verband dient plaats te vinden.
Mensen die permanent waren geëvacueerd, hadden meer stressklachten
dan degenen die na een aantal jaren
terugkeerden. De mensen die uiteindelijk terugkeerden hadden dezelfde
klachten als diegenen die niet geëvacueerd waren geweest. Daarbij was
ook opvallend dat diegenen die het
verst verwijderd waren geweest van
familie en vrienden het hoogste
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Drs. Magda Rooze MBA is directeur
van Impact, het landelijk kennis- en
adviescentrum voor psychosociale zorg
na rampen.
niveau van stressklachten vertoonden.
Er is vrijwel geen literatuur beschikbaar over hoe we de negatieve gevolgen van evacuatie kunnen beperken.
Toch is het van groot belang dat we
ons bezig gaan houden met de
bescherming van de verplaatste populatie, mede met het oog op wederopbouw en de gevolgen voor de gezondheid van mensen.
Welke preventieve maatregelen zijn
denkbaar? Hoe kunnen we veerkracht
en ‘empowerment’ bevorderen, zodat
mensen een krachtige partner kunnen
zijn bij het herstel en de wederopbouw?
Potentiële interventies zouden kunnen
zijn: het verplaatsen van mensen per
buurt of mensen invloed geven bij de
keuze van de nieuwe bestemming. Z e
kunnen dan bijvoorbeeld naar een
nabije locatie of naar een gebied dat
cultureel lijkt op de woonplaats en
goede economische mogelijkheden
biedt.
Allemaal interessante opties, maar we
hebben meer evidentie nodig om de
juiste besluiten te kunnen nemen en
daadwerkelijk ‘gezonde’ evacuatiescenario’s te ontwikkelen. Het doel van
evacuatie is mensen te beschermen.
Die bescherming dient zich ook uit te
strekken tot en met de nafase, mede
met het oog op wederopbouw. 37
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Herstel is een kwestie van houding
I
n Duitsland bestaan geavanceerde
informatie- en hulpsystemen die snelle bestrijding van calamiteiten mogelijk maken. Des te sneller is herstel aan de
orde. ‘Het nemen van maatschappelijke
verantwoordelijkheid gaat verder dan pr .’
Interview met Jan van Belzen
Behalve burgemeester van de gemeente
Barendrecht is Jan van Belzen vooral een
onvermoeibaar voorvechter van veiliger
transportroutes. Zo is hij voorzitter van
de werkgroep Incidentmanagement
Transport Gevaarlijke Stoffen, van de
commissie Tunnelveiligheid en het
Platform Transportveiligheid.
Zou het Platform Transportveiligheid
niet moeten worden getrokken door de
gezamenlijke veiligheidsregio’s?
‘In de ogen van het Veiligheidsberaad,
het overkoepelend orgaan van de veiligheidsregio’s, moet nog aan een aantal
randvoorwaarden worden voldaan. Maar
daar moeten we niet op willen wachten.
Binnen het Platform komt aandacht voor
transport per rail, over de weg, over
water en per buisleiding. Rond de zomer
moet het Platform operationeel worden.’
Binnen Railplan is vooral aandacht
besteed aan het voorkomen en het eenduidig aanpakken van incidenten. Zijn
we inmiddels niet op een volgend
station aangekomen?
‘Railplan was een noodzakelijk traject,
dat we met velen succesvol hebben afgelegd. Maar ik ben met u eens: er ligt nog
een groot aantal uitdagingen op ons te
wachten. Naast voorkomen en bestrijden
moeten we ons bijvoorbeeld afvragen wat
calamiteiten betekenen voor het functioneren van de transportassen. Ik ben ook
voorzitter van de commissie Tunnelveiligheid. Als ik op me laat inwerken wat
het betekent als een tunnel voor langere
tijd verloren gaat – daar moeten we snel
mee aan de slag.’
‘In feite komen we dan terecht op het terrein van de reconstructies. Als voorzitter
van de werkgroep Incidentmanagement
transport gevaarlijke stoffen ben ik recent
op werkbezoek geweest bij Basf in
Duitsland en daar in aanraking gekomen
met TUIS. Dat staat voor “TransportUnfall-Informations- und Hilfeleistungssystem”. We beraden ons nu op de vraag
wat dergelijke systemen voor de
Nederlandse situatie kunnen betekenen.
Wat mij er vooral in aanspreekt is het
besef dat hoe sneller een calamiteit
wordt bestreden, des te sneller is herstel
aan de orde. En dat is niet alleen voor
het bedrijf maar ook voor de maatschappij gunstig. Basf investeert in specialistisch materieel en zet dat in bij bepaalde
calamiteiten om deze sneller te beteugelen, waardoor er geen onnodige schade
optreedt. Ze investeren in materieel dat
ook wordt uitgeleend.’
Krijgt het bedrijf daarvoor betaald door
de overheid?
‘Als ze materieel uitlenen krijgen ze daarvoor betaald, al dan niet door een verzekeraar. Maar ze krijgen niet betaald voor
het investeren als zodanig. Voor zover wij
hebben kunnen nagaan is het initiatief
terug te voeren tot het hebben en nemen
van maatschappelijke verantwoordelijkheid. Schade moet worden beperkt en
calamiteiten leggen beslag op capaciteit
die dan niet elders inzetbaar is. Daarom
Drs. Jan van Belzen is voorzitter van de
werkgroep Incidentmanagement Transport
Gevaarlijke Stoffen, van de commissie
Tunnelveiligheid en het Platform
Transportveiligheid. Hij is tevens burgemeester van de gemeente Barendrecht.
investeert het bedrijf daarin. Natuurlijk
levert het ook een bepaalde zichtbaarheid
op die samenhangt met het nemen van
maatschappelijke verantwoordelijkheid.
Je kunt het pr noemen, maar het gaat
verder. Wel ben ik van mening dat de
‘Schade moet worden
beperkt en calamiteiten
leggen beslag op
capaciteit. Daarom
investeert Basf in
efficiënte oplossingen.’
overheid randvoorwaarden moet realiseren waarin dergelijke initiatieven kunnen
gedijen. Dat hoeft niet per se via een
financiële prikkel te zijn. Het is een uitdaging om na te denken hoe bedrijven
dergelijke maatschappelijke meerwaarde
kunnen realiseren.’
Beperkt het zich tot technische
oplossingsrichtingen?
‘Zeker niet. Ook bestuurders moeten dit
gaan begrijpen. Nu realiseren nog weinigen zich dat snelle reconstructie gebaat
is bij het beperken van schade en dus bij
snelheid van handelen. Het is een kwestie van houding, eerder dan van
techniek.’ – Henk Visée. HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
hubholland magazine 37
38
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
Publieke waarden beter in balans
D
e noodzaak om nu al maatregelen te treffen voor het herstel na
een ontwrichtende ramp staat in
Nederland nog onvoldoende op de
kaart. Daarom is het goed die discussie
in een andere context te voeren, binnen
een breed perspectief op maatschappelijke waarden. Daarbij komt de terminologie die de WRR recent heeft geïntroduceerd goed van pas. Herstel als type
II waarde.
Henk Visée
De afgelopen twee decennia hebben
de meeste Nederlandse infrastructuren ingrijpende veranderingen ondergaan die samenhangen met verschillende vormen van regimeverandering:
liberalisering, privatisering, splitsing,
commercialisering en internationalisering. Het eigendom en het beheer van
deze infrastructuren en dienstverlening zijn overgegaan van een publiek
monopolie naar een situatie waarin
meerdere publieke en private partijen
het eigendom en de verantwoordelijkheid delen op grond van uiteenlopende institutionele arrangementen.
De WRR heeft hier in 2008 een
behartigenswaardig rapport over
geschreven: Sturen op infrastructuren.
Een investeringsopdracht. Volgens dat
rapport zijn in het huidig institutioneel arrangement de kortetermijnwaarden, gericht op de individuele
consument, bevoordeeld. Er is met
andere woorden veel aandacht voor de
markt en voor het behalen van concurrentievoordeel – in de terminologie
van de WRR: type I publieke waarden.
38 hubholland magazine
Dat gaat ten koste van de langetermijnwaarden, die het individu overstijgen –
de type II publieke waarden. Daaronder
vallen onder meer innovatie, onderhoud, beschikbaarheid op lange termijn en duurzaamheid.
De WRR pleit daarom voor een strategische heroriëntatie, waaronder het
ontwerpen van institutionele arrangementen en het invoeren van allerlei
checks and balances. Daardoor kunnen
beide typen waarden meer in balans
komen.
Arena’s verbinden
Het is een interessante manier van
denken, die ook goed bruikbaar is
voor het herstel en de wederopbouw
na een ontwrichtende ramp – een
Ook op het gebied van
herstel zou dit tot een
verfrissende aanpak
kunnen leiden, die verder gaat dan de vraag
wie waarvoor verantwoordelijk is.
onderwerp dat buiten het WRR-rapport viel. De sense of urgency om daar
nu al maatregelen voor te treffen
wordt nog onvoldoende gevoeld. En
misschien zal het ook nooit lukken
om die urgentie voldoende op de kaart
te zetten. De benadering via publieke
waarden biedt daarom een zinnig
alternatief, een andere manier om de
maatschappelijke discussie tijdig op
gang te krijgen.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Drs. Henk Visée is directeur van
42morrow strategische advisering en
gastredacteur van dit
HubHolland.Magazine.
De vraag daarbij is wel hoe we op de
raakvlakken van infrastructuur en veiligheid gaan komen tot een gemeenschappelijke visie op de herstelstrategie na calamiteiten. De besluitvorming
vindt immers versplinterd plaats, op
diverse niveaus in meerdere arena’s.
Dat geldt temeer sinds de geschetste
regimeverandering, zowel bij het
bedrijfsleven als de overheid. De
komst van 25 veiligheidsregio’s is
daarbij voor landelijk opererende
bedrijven een complicerende factor.
Zij doen mede daarom een klemmende oproep om te komen tot eenduidige
afspraken over het afwikkelen van crises waarbij grote infrastructurele systemen zijn betrokken.
De WRR beveelt aan om nieuwe verbindingen te creëren tussen de arena’s,
waarbij de rol van de overheid niet zou
moeten zijn gericht op het herstellen
van de top-downbenadering of op de
coördinatie van processen. De rol voor
de overheid zou moeten liggen in het
tot stand brengen van een horizontaal
gestructureerde dialoog tussen de
betrokken partijen en tussen de verschillende arena’s, om bruggen te
slaan tussen concurrerende belangen.
Verfrissende aanpak
Ook op het gebied van herstel zou dit
tot een verfrissende aanpak kunnen
leiden, die verder gaat dan de vraag 39
Themanummer: Herstel en wederopbouw na een ontwrichtende ramp
wie waarvoor verantwoordelijk is. De
rijksoverheid kan de expertise die in
de verschillende groepen wordt voortgebracht, effectief gebruiken voor
nationaal infrastructuurbeleid. Maar
de gezaghebbende faciliterende regie
zal niet gebaseerd kunnen zijn op
positie of belang. De door de WRR
bedoelde nieuwe verbinding die tussen de arena’s tot stand moet komen
vraagt om een netwerksturing die
vooral gebaseerd is op inzicht in pro-
cessen en mogelijk zelfs op onafhankelijkheid. Wanneer partijen zich daarna binden aan de uitkomsten, is daarmee tevens een belangrijke stap gezet
op weg naar eenduidige afspraken
over het afwikkelen van crises waar
grote infrastructurele systemen bij
zijn betrokken.
Gelet op de benodigde investeringen
is een betrokkenheid nodig van alle
relevante partijen. Ook die discussie
zou onderdeel kunnen zijn van een
debat over ‘type II publieke waarden’.
Gelet op de onderlinge afhankelijkheden tussen infrastructuren is de discussie per definitie sectoroverstijgend.
Bovendien is de vroegtijdige betrokkenheid van de NMa en Brussel
onvermijdelijk, om boven concurrerende belangen uit te stijgen. M aar er
is geen enkele reden om niet sectorgewijs of regionaal alvast te starten met
het ontwikkelen en uitwisselen van
‘good practices’, al dan niet vastgelegd
in convenanten. Serious fun
Essaybundel over de toegevoegde
waarde van Nederland – als hub
H
et Innovatieplatform heeft in 2008 aangegeven hoe
Nederland onderwerp wordt van een mondiale economie. De hypothese is dat samenwerking en verbinding
daarin een belangrijke rol spelen. In vijf essays geven wetenschappers hun visie op de oorzaken, kenmerken en effecten van
onze op samenwerking en transactie georiënteerde economie.
Naast fysieke knooppunten, zoals de Rotterdamse haven,
Schiphol en de AMS-IX internethub, besteedt de bundel ook aandacht aan de economische clusters zoals de brainport in ZuidOost Brabant en Greenport in Wageningen.
Een voorproefje: Frank den Butter en Margot Weijnen geven aan
hoe Nederland een specifieke plaats heeft in de Europese economie door de fysieke kenmerken van het knooppunt Nederland en
de vaardigheid transacties af te sluiten. Verder beschrijft Jan
Luiten van Zanden de relatie tussen de historische voorkeur voor
overleg en samenwerking en het bestuursmodel dat in
Nederlandse concerns wordt toegepast. Ook bespreekt hij de
(mogelijke) invloeden hiervan op de dominantie van incrementele innovatie en de moeite met radicale innovatie. Wilfred
Dolfsma en Femke ten Velden bieden inzicht in de factoren die
op microniveau samenwerking en innovatie bevorderen. Martijn
Lampert verschaft inzicht in de kansen voor samenwerking en
innovatie tussen verschillende ‘mentality’ milieus. I
n het vorige HubHolland.Magazine constateerden we dat internationale standaarden een cruciale rol spelen in de ontwikkeling van infrastructuren. Nederland scoort echter laag in scholing en training om
mensen het besef bij te brengen dat standaarden strategisch zijn en dat
de totstandkoming een gecompliceerd spel is.
Met het simulatiespel dat Tineke Egyedi (TU Delft), Arjan Widlak en
Jorrit de Jong (United Knowledge) ontwikkelden, is dat wellicht verleden
tijd. Het spel combineert cruciale leermomenten met het plezier om
samen te werken aan een (fictieve) internationale standaard. Het spel is
door experts en nieuwkomers getest in Nederland en Japan. Alle deelnemers waren zeer te spreken over het realiteitsgehalte van het spel.
Wie kunnen het spelen? Eigenlijk iedereen. Studenten kunnen leren over
de conflicterende belangen die kunnen optreden bij standaardisatieprocessen. Nieuwkomers in de standaardisatiewereld kunnen door het spel
zien wat doorgaans niet in formele handboeken staat. En beleidsmakers
ondervinden in korte tijd met welke voetangels en klemmen van standaardisatiebeleid ze te maken kunnen krijgen.
Wil je het spel spelen? Neem dan contact op met Arjan Widlak:
[email protected]
De essaybundel ‘Connecting Global Ambitions: samenwerken en
innovatie’ verschijnt medio 2009.
HubHolland.Magazine, jaargang 2, nr. 1 – juni 2009
Internationale deelnemers
in actie met het standaardenspel in Japan, voorjaar
2009.
hubholland magazine 39
Hup Holland Hub
RDM-campus Rotterdam
KIVI NIRIA Jaarcongres
26 november 2009
KIVI NIRIA stelt voor 2009 ‘Hup Holland Hub’ als technisch maatschappelijk
thema centraal en organiseert haar jaarcongres rondom dit thema.
H
et thema verwijst naar Nederland als verzameling van
knooppunten met een grote verscheidenheid aan
infrastructuren. Een hub wordt hierbij gezien als een
belangrijk centrum voor commerciële activiteiten, waarbij vele
bedrijven, kennisinstellingen en overheden zijn betrokken, met
diverse spin-offs naar de directe omgeving.
Met het thema concentreert KIVI NIRIA zich op internationaal
succesvolle hub-posities – posities die stammen uit het verleden
of die Nederland recent heeft weten te ontwikkelen. Denk daarbij
aan:
•
•
•
•
•
•
•
internetexchange en surfnet
deltatechnologie
olie- en gastechnologie (o.a. de gasrotonde)
het Agrocluster
Schiphol; Rotterdam
automotive hub; watertechnologie
vrede en veiligheid
Meer informatie: Hub.kiviniria.net, [email protected]
Bron illustratie: www.acn.nl

Vergelijkbare documenten