Mensensmokkel en -handel

Commentaren

Transcriptie

Mensensmokkel en -handel
Tijdschrift voor Criminologie, nr. 43 – 4, 2001
Themanummer ‘Mensensmokkel en mensenhandel’
Themaredactie: Rene Hesseling, Jan Nijboer, Monika Smit
Inhoud
(bladzijden verwijzen naar gedrukte versie, die op technische details wellicht afwijkt van onderstaand)
Mensensmokkel en mensenhandel – een inventarisatie
Rene Hesseling, Jan Nijboer, Monika Smit
324
Tussen hier en daar - van werving tot smokkel
Jeroen Doomernik
331
Asielmigratie en mensensmokkel
René Hesseling, Arjen Taselaar
340
Van vriendendienst tot Slangenkop - een analyse van tien opsporingsonderzoeken
naar mensensmokkel
Edward Kleemans, Marion Brienen
350
Gijzeling - een onderbelichte kant van mensensmokkel bij Chinezen
Melvin Soudijn
360
Trends in de wetgeving inzake mensensmokkel en mensenhandel
Just Wiarda
368
Mensenhandel - een moderne vorm van slavernij
Monika Smit
378
Sociale en culturele achtergronden van vrouwenhandel
Jan Nijboer, Judith Vocks , Rijk van Dijk
390
Mensenhandel tussen België en de Filippijnen
Brice De Ruyver, Koen Van Heddegem
401
De strijd tegen mensenhandel - een beleidsprioriteit in België
Stevige, niet aflatende reactie na late ontdekking
Brice De Ruyver, Koen Van Heddegem, Nathalie Siron
408
Mensensmokkel en mensenhandel – een inventarisatie
Rene Hesseling, Jan Nijboer, Monika Smit
Dit themanummer gaat over mensensmokkel en mensenhandel, twee vormen van criminaliteit die goed
gedijen in het huidige klimaat van mondialisering. Het proces van mobiliteit en migratie is in een
enorme stroomversnelling terechtgekomen door het wegvallen van het ijzeren gordijn en het - door
handelsbelangen ingegeven - minder stringent worden van grenscontroles, maar ook door armoede, de
kloof tussen arm en rijk en een toenemende behoefte aan flexibilisering van arbeidsmarkten. Dit gaat
gepaard met een aantal veranderingen in criminaliteit.
Naast een kwantitatieve toename van grensoverschrijdende criminaliteit is een kwalitatieve
ontwikkeling te zien van misdrijven die, soms per definitie, een grensoverschrijdend karakter hebben.
Bepaalde traditionele vormen van criminaliteit zoals drugshandel, wapenhandel en illegaal wapenbezit
en witwassen van zwart geld namen het afgelopen decennium toe. Tegelijkertijd zijn er vormen van
criminaliteit in opkomst die weliswaar niet geheel nieuw zijn, maar die in hun huidige omvang wel als
een nieuw fenomeen kunnen worden beschouwd. Hierbij kan gedacht worden aan handel in
donororganen, computercriminaliteit, smokkel van kunstschatten, mensensmokkel en mensenhandel.
Meestal wordt - door het gecompliceerde karakter en de benodigde technische kennis en uitrusting aangenomen dat een groot deel van deze criminaliteit in georganiseerd verband wordt gepleegd.
In het begin van de jaren negentig groeide de politieke en beleidsmatige belang-stelling voor
grensoverschrijdende criminaliteit. Door de afloop van de koude oorlog kon binnen de Verenigde
Naties meer aandacht worden besteed aan andere veilig-heidsproblemen, in eerste instantie vooral
drugs- en wapenhandel en financiële en computergerelateerde criminaliteit. De aandacht voor
mensensmokkel en -handel is van recentere datum. De kwestie Dover - de dood van 58 Chinezen in
een Nederlandse vrachtwagen, medio 2000 - heeft een enorme indruk gemaakt op het grote publiek en
leidde tot grotere problematisering van mensensmokkel. Het probleem van mensenhandel en in het
bijzonder vrouwenhandel - het gedwongen tewerkstellen in de prostitutie van over het algemeen
buitenlandse vrouwen - is in de tweede helft van de jaren negentig prominent op de agenda gezet, eerst
door hulp-verleningsorganisaties en instellingen die zich bezig houden met belangen-behartiging van
slachtoffers van vrouwenhandel, daarna ook door politie, justitie en de wetenschap. België heeft hierbij
een belangrijke voortrekkersrol gespeeld.
Afbakening
Over ‘mensensmokkel’ en ‘mensenhandel’ bestaat veel terminologische verwarring. Soms worden
beide begrippen ten onrechte door elkaar heen gebruikt, maar het is duidelijk dat beide verschijnselen
ook raakvlakken vertonen. Slachtoffers van mensenhandel worden soms over grenzen gesmokkeld,
maar niet altijd. In andere gevallen gaat mensensmokkel over in mensenhandel, bijvoorbeeld als de
gesmokkelde gedwongen wordt tot prostitutie om de reissom te kunnen betalen. Ook in andere
opzichten hebben smokkel en handel raakvlakken. Voor beide zijn verbindende structuren, routes of
trajecten nodig, maar het is nog onduidelijk in hoeverre die elkaar overlappen.
Mensensmokkel is in Nederland pas strafbaar sinds 1993 en wordt in het Wetboek van Strafrecht als
volgt omschreven (art 197a Sr.):
‘Hij die een ander uit winstbejag behulpzaam is bij het zich verschaffen van toegang tot of verblijven
in Nederland of enige staat welke gehouden is mede ten behoeve van Nederland grenscontrole uit te
oefenen, of hem daartoe uit winstbejag gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaft terwijl hij weet
of ernstige redenen heeft te vermoeden dat de toegang of dat verblijf wederrechtelijk is …’.
Mensenhandel valt in Nederland in juridisch opzicht onder artikel 250a Sr., hoewel de term
mensenhandel daarin niet meer genoemd wordt. Dit artikel regelt de legalisering van exploitatie van
prostitutie door expliciet te vermelden wanneer dat strafbaar is, namelijk in het geval van dwang of
misleiding, het in de prostitutie brengen van minderjarigen en van personen uit een ander land. België
kent sinds 1995 een Wet op de Mensenhandel, waarin staat dat schuldig is aan mensenhandel hij die op
de een of andere manier, rechtstreeks of via een intermediair, bijdraagt aan het binnenkomen of
verblijven van vreemdelingen in België en daarbij direct of indirect gebruik maakt van bedrog, geweld,
bedreiging of een andere vorm van dwang, of misbruik maakt van de bijzonder kwetsbare situatie
waarin een vreemdeling zich bevindt als gevolg van een illegale of precaire administratieve situatie of
als gevolg van zwangerschap, ziekte of een fysieke of geestelijke handicap. In België is het
onderscheid tussen handel en smokkel duidelijk minder scherp dan in Nederland en worden niet alleen
uitbuiting in de prostitutie, maar ook andere soorten van exploitatieve arbeid tot mensenhandel
gerekend.
Onderzoek
Kwantificering van beide fenomenen is vrijwel ondoenlijk. Door de aard van de verschijnselen is er
een groot dark number en kwantificering vooronderstelt dat we met goed afgebakende verschijnselen
te maken hebben. Over de omvang van mensensmokkel en mensenhandel bestaan slechts impressies
die nogal verschillen afhankelijk van de gehanteerde definities en de gebruikte bronnen. De
beschikbare cijfers zijn vooral gebaseerd op gegevens van de politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en (met name bij mensenhandel) informatie uit dossiers van
hulpverleningsorganisaties. Deze informatie wordt mede bepaald door de intensiteit van
opsporingsactiviteiten, de mate van betrokkenheid en activiteit van hulpverlening, maar ook door de
reikwijdte van de wetgeving. Het grensoverschrijdende karakter van deze delicten en de grote
mobiliteit van daders en van gesmokkelde en verhandelde personen maken het bovendien onmogelijk
om gegevens uit verschillende bronnen en landen zonder meer bij elkaar op te tellen, zoals wel eens
gebeurt. Verhandelde vrouwen reizen soms over de hele wereld, wat gemakkelijk tot dubbeltellingen
kan leiden. Anderzijds belemmert juist die grote mobiliteit slachtoffers in het leggen van contact met
hulpverlening of politie, wat weer bijdraagt aan het dark number. Het is daardoor zeer de vraag of het
mogelijk is over de omvang van mensensmokkel en mensenhandel betrouwbare en valide uitspraken te
doen, die verder gaan dan alleen het signaleren ervan als belangrijke maatschappelijke problemen.
Een representatief cijfermatig beeld kan op dit moment zeker niet gegeven worden. Kwalitatief
onderzoek naar mensensmokkel en -handel, meer gericht op een beschrijving en verklaring van
processen, is tot op zekere hoogte wel mogelijk. Naast IND gegevens, politiedossiers en registraties
van hulpverleningsinstellingen kunnen interviews met daders, met gesmokkelde personen, met
slachtoffers van mensen-handel en met andere betrokkenen belangrijke informatie opleveren. Dat geldt
ook voor participerende observatie; een mooie illustratie daarvan is de dissertatie van Staring die in dit
nummer besproken wordt. Interessante boeksignalementen in verband met het thema mensensmokkel
en mensenhandel in dit nummer zijn Scoren met kinderen, het rapport van Terre de Hommes over de
handel in jeugdige voetballers; Het tegengaan van.?, een rapport van de Mr. A. de Graaf Stichting over
de gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod met betrekking tot mensen-handel; de
jaarverslagen van het afstemmingsoverleg Mensensmokkel over 1999 en 2000 en het jaarverslag 2000
Strijd tegen de mensenhandel van het Belgische Centrum voor gelijkheid van kansen en voor
racismebestrijding.
Bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel
Mensensmokkel en mensenhandel zijn complexe problemen. Naast sociaal-economische, culturele en
historische aspecten van landen van herkomst spelen ook politieke, economische, beleidsmatige en
juridische aspecten van de bestemmings-landen een belangrijke rol. Voor een effectieve aanpak is
goed inzicht in de verschillende facetten van deze problematiek en coördinatie in de landen van
herkomst, de transitlanden en de bestemmingslanden nodig, waaronder een zekere mate van onderlinge
afstemming van wetgeving. Alsof dit nog niet gecompliceerd genoeg is, vereist preventie ook nog
samenwerking op politiek, economisch, politioneel en justitieel gebied. Een stap in de goede richting is
het door vele landen eind 2000 ondertekende VN verdrag met betrekking tot georganiseerde
criminaliteit en de daarbij behorende protocollen over trafficking en smuggling. Ratificatie van het
trafficking protocol, dat een bredere definitie van mensenhandel bevat dan alleen het oogmerk van
uitbuiting in de prostitutie, betekent dat Nederland op dat punt de wetgeving zal moeten aanpassen.
Daardoor zullen ook in Nederland andere vormen van uitbuiting kunnen worden aangepakt, zoals die
welke volgens berichten in de media (De Telegraaf van 25 september en 11 oktober 2001) op grote
schaal lijken voor te komen in de tuinbouw.
De inhoud van dit themanummer
De complexe problematiek van mensensmokkel en -handel is een door onderzoekers nog nauwelijks
ontgonnen terrein en kan in één themanummer niet afdoende worden behandeld. We richten ons vooral
op België en Nederland, ook met het oog op de verschillen in de mensensmokkel- en handel naar deze
twee landen en in het gevoerde overheidsbeleid. Op basis van deze inventarisatie van wat bekend is,
maar vooral ook van wat nog niet onderzocht is, wordt een onderzoeksagenda voorgesteld.
Het eerste deel van dit nummer gaat over mensensmokkel, het tweede over mensen-handel, waarbij het
artikel van Wiarda een verbinding schakel vormt tussen beide delen. Wiarda bespreekt de belangrijkste
juridische aspecten en ontwikkelingen op het gebied van mensensmokkel en mensenhandel. Hij laat
zien dat beide begrippen te onderscheiden, maar niet geheel te scheiden zijn, met onderlinge
overeenkomsten en verschillen. Er kan in juridisch opzicht ook een zekere samenhang bestaan, zo
komt het voor dat mensensmokkel naast mensenhandel ten laste wordt gelegd.
Doomernik geeft een overzicht van migratieprocessen en trends in de afgelopen jaren. Zij blijken te
worden beïnvloed door de wisselwerking tussen toenemende emigratie-druk in tweede- en
derdewereldlanden en ontwikkelingen in de ontvangende samen-levingen. Voorbeelden van het laatste
zijn krapte op de arbeidsmarkt door demogra-fische ontwikkelingen en veranderingen in de
verzorgingsstaat onder invloed van de Europese eenwording. Binnen die veranderende
migratieprocessen is mensensmokkel steeds belangrijker geworden, als gevolg van een restrictief
toelatingsbeleid in de EU landen.
Hesseling en Taselaar gaan aan de hand van drie casussen (Bosnië en Joegoslavië; de Kaukasus en de
Russische Federatie; West-Afrika) verder in op rol van mensens-mokkel bij de asielmigratie naar
Nederland. Het blijkt dat mensensmokkel een bijdrage heeft geleverd aan de omvang van de
asielinstroom in Nederland, maar dat die bijdrage per regio verschillend is. De auteurs stellen dat
mensensmokkel het asielbeleid en de uitvoering daarvan ondermijnt, als smokkelaars op grote schaal
personen die naar geldend internationaal en nationaal recht geen recht hebben op een verblijfstitel, naar
Nederland brengen en over de procedures instrueren. IND gegevens zijn onvolledig en raadpleging van
andere bronnen is noodzakelijk om een vollediger beeld te kunnen geven.
In de twee artikelen over mensensmokkel is gebruik gemaakt van zo’n andere bron, namelijk
politieonderzoek. Kleemans en Brienen bespreken aan de hand van dossiers over mensensmokkelzaken
in hoeverre de traditionele beeldvorming over mensen-smokkel empirisch gefundeerd is. Uit hun
onderzoek blijkt duidelijk de symbiotische relatie tussen smokkelaar en gesmokkelde. Meestal gaat het
niet om stereotype, meedogenloze georganiseerde criminaliteit maar om zakelijke overeenkomsten,
waarbij de belangen van de smokkelaar en de gesmokkelde heel goed te verenigen zijn. In een aantal
gevallen is zelfs sprake van een ‘vriendendienst’. De auteurs gaan vervolgens in op de gevolgen van
deze vriendendiensten op microniveau voor het vreemdelingenbeleid op macroniveau.
Soudijn wijst op het fenomeen gijzeling door Chinese mensensmokkelaars. Hij gaat in op enkele
vormen van wederrechtelijke vrijheidsberoving in verband met de mensens-mokkel van Chinezen. In
sommige gevallen is gijzeling te zien als een vorm van vooraf overeengekomen zekerheidsstelling
binnen het smokkeltraject, die wel duidelijke risico’s inhoudt. Smokkelorganisaties blijken zich niet
altijd aan de gemaakte afspraken te houden, bijvoorbeeld door het overeengekomen geldbedrag
tussentijds te verhogen. Tenslotte vinden ook gijzelingen plaats terwijl de reissom al betaald is, met het
doel de familie in China opnieuw te laten betalen.
De bijdrage van Smit gaat over mensenhandel. Zij besteedt aandacht aan de definiëring van dit
fenomeen en bakent het af ten opzichte van gerelateerde begrippen als vrouwenhandel,
mensensmokkel en slavernij. Ook de achtergrond van mensen-handel, de moeilijk te bepalen omvang
ervan en de werkwijze van handelaren komen aan de orde. Verder behandelt ze de manier waarop
mensenhandel in Nederland wordt aangepakt: een combinatie van een bestuurlijke en een
strafrechtelijke aanpak van daders en hulpverlening aan slachtoffers.
Van Dijk, Nijboer en Vocks vragen zich af hoe het komt dat een beperkt aantal specifieke regio’s een
onevenredig groot aandeel levert in de herkomst van slacht-offers van vrouwenhandel. Zij vergelijken
Centraal en Oost-Europa met Nigeria en stellen dat sociaal economische factoren daarvoor
onvoldoende verklaring kunnen bieden. Ook culturele factoren bepalen in sterke mate de risico’s op
slachtofferschap van vrouwenhandel.
In hun beschrijving van Filippijnse slachtoffers van mensenhandel stellen ook De Ruyver en Van
Heddeghem het belang van culturele factoren naast economische omstandigheden aan de orde. Deze
interactie maakt Filippijnse vrouwen extra kwetsbaar voor rekruteringsnetwerken. Aan de vraagzijde
zijn in België de beeldvorming rond Filippijnse vrouwen en de grote vraag naar huishoudelijk
personeel vanuit de aanzienlijke diplomatieke gemeenschap specifieke, versterkende elementen.
Eerder dan in Nederland is in België de bestrijding van mensenhandel op voort-varende wijze ter hand
genomen. De Ruyver, Van Heddeghem en Siron geven hiervan een overzicht. In het kort schetsen ze
een beeld van het fenomeen mensenhandel en maken zij duidelijk dat het om een bijzonder
gecompliceerd probleem met veel verschillende kanten gaat. Een strafrechtelijke aanpak alleen is naar
hun mening dan ook onvoldoende om mensenhandel effectief tegen te gaan. Er is een multidisciplinair
georiënteerde, maar ook goed geïntegreerde aanpak nodig. In België is deze gebaseerd op vier pijlers:
administratiefrechtelijk, sociaalrechtelijk, strafrechtelijk en maatschappelijk (hulpverlening aan
slachtoffers).
Verder onderzoek
Uit de hier gepresenteerde artikelen zijn de volgende thema’s en vragen voor verder onderzoek te
distilleren, zonder pretentie van volledigheid:
Een eerste thema is de samenhang tussen smokkel, toelatingsbeleid en migratie in een verzorgingsstaat
als Nederland of België. Wat is de invloed van migratie op de verzorgingsstaat? Ondermijnt smokkel
het toelatingsbeleid? Leidt het tot aanpassing van het toelatingsbeleid, bijvoorbeeld in de vorm van
extra restricties? In hoeverre zijn restricties van invloed op smokkel? Zijn de motieven van individuele
asielzoekers doorslaggevend voor de keuze voor een bepaald land of worden migratiestromen vooral
bepaald door reisagenten? Hoe gekleurd of beperkt is de informatie van asielzoekers, economische
vluchtelingen en van smokkelaars over Nederland? Wat weten smokkelorganisaties van de
Nederlandse asielprocedure, hoe komen ze aan die kennis en wat vertellen ze daarvan aan hun klanten?
Hoe reageren mensensmokke-laars op overheidsmaatregelen? Welke factoren bevorderen de groei van
smokkel-organisaties of netwerken?
Bij dit eerste thema zijn ook meer beschrijvende vragen over de achtergronden van smokkel en handel
van belang. In hoeverre berust de beeldvorming rond smokkelaars en gesmokkelden, daders en
slachtoffers op de werkelijkheid? We weten dat ook jongens en mannen slachtoffer worden van
mensenhandel, maar over de achter-gronden en de omvang van handel in jongens is erg weinig
bekend: waar komen de slachtoffers vandaan en welke hulp wordt hen geboden nadat de handel aan
het licht is gekomen? Bestaan er verbindingen tussen smokkelorganisaties en mensenhandelorganisaties? Zijn er raakvlakken tussen smokkelstructuren en netwerken van handelaren? Op welke
schaal en in welke vorm vindt in Nederland uitbuiting plaats in andere sectoren dan de seksindustrie?
In hoeverre hangt mensenhandel samen met een ondergeschikte positie van vrouwen, opvattingen over
seksualiteit en de betekenis van prostitutie als aanvaardbaar middel van bestaan in herkomstlanden van
slachtoffers?
Een tweede thema is de aanpak van mensensmokkel en mensenhandel. Welke preventieve maatregelen
worden ter voorkoming van deze delicten toegepast en met welk succes? Welke knelpunten doen zich
voor bij de opsporing van mensensmokkel en mensenhandel? In hoeverre is effectieve vervolging
mogelijk van mensensmokke-laars en –handelaars; en zijn hiervoor de noodzakelijke juridische
instrumenten beschikbaar? Hoe vaak wordt geprobeerd wederrechtelijk verkregen voordeel te
ontnemen en met welk resultaat? Welke ontwikkelingen staan ons nog te wachten op het gebied van
harmonisatie van wetgeving en politiële en justitiële samenwerking in EU en VN verband? Wat is
daarvan de invloed op nationale wetgeving en hand-having? Is het wenselijk en mogelijk om op het
gebied van prostitutie de behoefte en de vraag naar seksuele dienstverlening te reguleren of te
beperken? Welke aanpak van mensenhandel is effectiever, regulering zoals in Nederland, een verbod
op het kopen van seksuele diensten zoals in Zweden of de Italiaanse aanpak: classificatie van seksuele
exploitatie als slavernij, een verbod op prostitutie in bordelen en ruime verblijfs- en
opleidingsmogelijkheden voor de slachtoffers?
Een derde thema wordt gevormd door theorievorming, een conceptueel kader en verklaringen. Wat
zijn vruchtbare theoretische benaderingen voor verklaring van (achtergronden van) mensensmokkel en
mensenhandel: routine activities, rationele keuze, anomie, sociale integratie of een meer cultureelantropologische? Is het (al) mogelijk om verband te leggen tussen theorie en empirie en hypotheses op
te stellen en te toetsen? Is er behoefte aan een beter uitgewerkt conceptueel kader?
Gezien de prille staat van lopend onderzoek kan op veel vragen nog geen antwoord worden gegeven.
Duidelijk is in ieder geval dat de hier gepresenteerde stand van zaken een overvolle onderzoeksagenda
oplevert.
Tussen hier en daar - van werving tot smokkel
Jeroen Doomernik
Anders dan vaak wordt aangenomen, zijn migratiebewegingen niet willekeurig, zeker niet tussen
landen en regio’s die niet aan elkaar grenzen. Met een simpele analyse van push en pull factoren
kunnen werkelijke migratiestromen daarom nog niet goed voorspeld worden. Als migratie tussen land
A met substantiële push - en land B met pull factoren werkelijk tot stand komt, bestaan er altijd
structuren die deze landen met elkaar verbinden (Van Amersfoort en Doomernik, 1998). Een bekend
voorbeeld van dergelijke structuren zijn (post)koloniale banden. Immigratie uit voormalige of huidige
overzeese gebiedsdelen is in een groot aantal Europese landen dan ook heel gebruikelijk, vaak was dit
ook de eerste vorm van naoorlogse immigratie.
De Duitse economie herstelde zich na de Tweede Wereld zo voortvarend dat werving van buitenlandse
arbeidskrachten nodig werd, eerst in Joegoslavië en later vooral in Turkije. Ook landen als Nederland,
België, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk kregen met krapte op de arbeidsmarkt te maken.
Voorzover die nood niet met migranten uit (voormalige) koloniën gelenigd kon worden, zoals bij de
twee laatst-genoemde landen, werd ook in landen in het Mediterrane gebied geworven. Met deze
landen bestond doorgaans geen link waarlangs eerder migratie had plaats gevonden. Tot de
uitzonderingen daarop behoren de Italianen die al voor de oorlog naar Noord Europa trokken. Toen de
werving van arbeiders eenmaal op gang was gebracht, functioneerden de eerste nieuwkomers als
bruggenhoofd voor landgenoten (vaak verwanten of vrienden) die ook werk kwamen zoeken en in de
regel ook vonden. Toen in het midden van de jaren zeventig de economische conjunctuur scherp
terugliep, besloten de West-Europese overheden dat arbeidsimmigratie in principe niet meer wenselijk
was.
Tot die tijd was er nauwelijks sprake van immigratieregulering en werden “spontane” immigranten
zonder omhaal gelegaliseerd als zij werk vonden, maar vanaf dat moment werden de teugels
aangehaald. Doel van het toen expliciet geformuleerde beleid was beperking van verdere immigratie
en bij verlies van arbeid terugkeer naar huis van reeds gevestigde gastarbeiders, zoals deze
immigranten toen nog heetten. Maar velen zijn gebleven, omdat zij aan de relatieve zekerheid van een
marginale positie op de arbeidsmarkt de voorkeur gaven boven een meer ongewisse toekomst in het
land van herkomst.
Er zijn overigens belangrijke verschillen tussen de mate waarin buitenlanders langdurig of permanent
in vestigingslanden kunnen blijven en daarvoor bijvoorbeeld over werk en inkomen moeten
beschikken. Landen als Oostenrijk, Zwitserland en, in mindere mate, Duitsland maakten of maken nog
steeds onderscheid tussen verblijfs- en arbeidsvergunningen. Een immigrant dient over beide te
beschikken als hij zich wil vestigen. In Noord-Europa ontstaat permanent verblijfsrecht in de regel op
grond van verblijfsduur als zodanig, dus ook bij aanhoudende werkloosheid. Toch lijken de effecten
van deze verschillen in beleid op feitelijke vestigingspatronen niet erg groot, zeker niet op langere
termijn.
Zoals de eerste lichting gastarbeiders voor de immigratie van meer landgenoten gezorgd had, zo
vormden de immigranten die besloten te blijven opnieuw een bruggenhoofd, ditmaal voor hun
gezinsleden. Rond het midden van de jaren tachtig raakte het proces van gezinshereniging voltooid. De
immigratie die daarmee gepaard ging, leidde ertoe dat in bijna alle West-Europese landen omvangrijke
etnische gemeenschappen waren ontstaan. Hoewel zich begon af te tekenen dat hun verblijf permanent
zou zijn, bleven zij zich op het land van herkomst oriënteren. Als gevolg hiervan vond in de daarop
volgende fase verdere immigratie plaats, vooral van huwelijkspartners. Deze immigratie gaat tot op de
dag van vandaag door, maar lijkt wel langzaam af te nemen. Overheden van ontvangende landen
zouden deze vormen van (door hen) ongevraagde immigratie graag aan banden leggen en doen dat ook
in beperkte mate, bijvoorbeeld door het stellen van eisen ten aanzien van de hoogte van het
beschikbare inkomen en adequate huisvesting. Zij worden daarbij ernstig belemmerd door het
Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), waarin het recht op een gezinsleven als één
der fundamentele mensenrechten is vastgelegd.
Ondanks het restrictieve beleid heeft er ook in de afgelopen vijfentwintig jaar arbeidsmigratie plaats
gevonden, zij het meestal als een werkgever aannemelijk kon maken dat de gewenste vaardigheden
niet voor handen waren in eigen land, of tegenwoordig in de EU. Deze immigratie gebeurt ongemerkt
en is dan ook zelden aanleiding tot publieke discussie. Dit is anders met de komst van asielzoekers en
illegale immigranten.
Net zoals bij immigratie voor gezinshereniging en -vorming kunnen overheden door nationale wet- en
regelgeving maar in beperkte mate in asielmigratie ingrijpen. Ook op dat gebied bestaan internationale
verplichtingen die de nationale handen binden. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig wordt geheel
Noordwest-Europa geconfronteerd met een snel toenemende instroom van asielzoekers. Deels is deze
instroom verklaarbaar uit vluchtelingen genererende conflicten, zoals in het voormalige Joegoslavië.
Voor een ander deel is er geen alternatief voor potentiële immigranten, die noch over een partner of
ouders in een welvarend land beschikken, noch de kwalificaties hebben die hen in de ogen van een
werkgever interessant maken. Anders gezegd: ze zijn niet door een voor de hand liggende link met een
land van vestiging verbonden. Welke processen zorgen er dan voor dat zij toch hun weg naar Europa
vinden? Om deze vraag te beantwoorden, dienen we de globale context nader te beschouwen waarin
migratie heden ten dage plaatsvindt.
Mobiliteit door mondialisering
Sinds West-Europese staten begonnen zijn met beperkingen op immigratie is een aantal processen in
een stroomversnelling geraakt, doorgaans mondialisering genoemd. Een belangrijk kenmerk daarvan is
toenemende mobiliteit: van goederen, kapitaal en informatie. Ook de mobiliteit van personen neemt
toe. De welvaart in grote delen van de geïndustrialiseerde wereld maakt het mogelijk voor werk en
plezier steeds verdere oorden op te zoeken en dat ook steeds frequenter te doen. Dit zijn de directe,
voor velen aangename consequenties van de mondialisering. Er zijn ook minder positieve gevolgen,
vooral in de minder ontwikkelde delen van de wereld. De geïndustrialiseerde wereld spint duidelijk
garen bij verdere mondialisering, met name in macro-economische termen. De economische groei in
een groot aantal ontwikkelingslanden blijft daarbij sterk achter, ook relatief. Weliswaar wordt in die
landen door westerse, beter gezegd, multinationale bedrijven geïnvesteerd, bijvoorbeeld omdat er
interessante grondstoffen te delven zijn of de arbeid er goedkoop is, maar de lokale en nationale spin
off blijft vaak gering.
Deze economische onderontwikkeling gaat veelal gepaard met demografische scheefgroei in de vorm
van een disproportioneel jonge bevolking. Zo is in de meeste Afrikaanse landen, het Midden en delen
van het Verre Oosten zo’n veertig procent van de bevolking veertien jaar of jonger. Dat heeft nu al
gebrek aan werkgelegenheid, buitensporige exploitatie van natuurlijke hulpbronnen en landvlucht tot
gevolg. Ook oorlogen en etnische conflicten, die zo vaak mensen huis en haard doen verlaten, zijn
direct of indirect vaak het gevolg van onderliggende competitie om schaarse of nog schaarser
wordende hulpbronnen. Gezien de bevolkingsopbouw kan men vermoeden, dat in deze delen van de
wereld menselijke ontworteling de komende decennia eerder regel dan uitzondering zal worden, met
groeiende emigratiedruk als gevolg.
Deze analyse is niet van toepassing op het voormalige Oostblok, waar demografische ontwikkelingen
niet tot emigratiedruk leiden. Integendeel, een land als Rusland krijgt met een krimpende bevolking te
kampen. In andere opzichten heeft vooral de voormalige Sovjet-Unie veel van de trekken aangenomen
die we hierboven beschreven: conflicten rond betwiste grenzen tussen volkeren die zich opnieuw
moeten uitvinden, met inachtneming van de toegang tot hulpbronnen, economische stagnatie, gierende
inflatie en - voor voormalige communisten relatief nieuw - een sterke economische denivellering,
waardoor het besteedbaar inkomen van de meeste werknemers onvoldoende is om in hun
levensonderhoud te voorzien. Emigratie is na de val van het communisme officieel mogelijk
geworden, maar legale hervestiging in een welvarend land is voor veruit de meeste burgers van de
voormalige Sovjet-Unie nauwelijks mogelijk. Belangrijke uitzonderingen zijn bevolkingsgroepen die
vanuit de diaspora naar een moederland terug kunnen keren, zoals etnische Duitsers en Joden. In
Centraal-Europa hebben de ontwikkelingen een positievere wending genomen en is de emigratiedruk
bescheiden.
Kort gezegd: met name in “het Zuiden” maar ook in “het Oosten” bestaat een zeer substantieel
emigratiepotentieel. Dat dit vooralsnog maar in beperkte mate tot migratie naar Europa of andere delen
van de geïndustrialiseerde wereld leidt, is te verklaren uit het feit dat er daarvoor onvoldoende
verbindingen tussen beide delen van de wereld bestaan of misschien correcter, dat zulke verbindingen
nog niet tot volle wasdom zijn gekomen.
Een groeiende migratiemarkt
Niet alle Europese landen reageren op dezelfde manier op de komst van ongevraagde immigranten.
Vooral in Noordwest-Europa is de reactie allergisch. Dit is verklaarbaar uit twee tot op zekere hoogte
samenhangende karakteristieken van deze landen: ze hebben een uitgebreid verzorgingssysteem met
verregaande aanspraken voor alle legale ingezetenen en houden de principes van de internationale
mensenrechten hoog in het vaandel. Omdat verzorgingsstaten functioneren als een
verzekeringsmaatschappij kunnen ze niet onbeperkt toegang verlenen aan mensen die niet al langere
tijd premies hebben betaald. Dat is temeer het geval als zij na toelating niet meteen of binnen
afzienbare tijd economisch zelfstandig zijn. Tegelijkertijd maakt respect voor de fundamentele
mensenrechten het moeilijk, en regelmatig zelfs onmogelijk, om een asielzoeker die geen aanspraak
kan maken op bescherming het land uit te zetten. Dan ontstaat vroeg of laat alsnog aanspraak op de
verzorgingsstaat. Om dat te vermijden, zien deze staten weinig alternatieven voor beperking van het
aantal immigranten dat zich ongevraagd aandient. Zij kiezen er voor deze migranten verre van het
eigen territorium te houden, omdat er immers al fundamentele rechten gaan gelden, als zij eenmaal
binnen zijn.
Naarmate we verder naar het zuiden van Europa komen, wordt ongevraagde immi-gratie minder als
een probleem beschouwd. Deze landen hebben minder het karakter van een verzorgingsstaat en kennen
bovendien een minder gereguleerde arbeidsmarkt. Daardoor kunnen migranten, die elders om asiel
verzocht zouden hebben, het hoofd door middel van werk boven water houden. Verder hebben
migranten er veelal nauwelijks voordeel bij om zich als asielzoeker voor te doen, want het levert geen
substantiële ondersteuning door de overheid op. Langzamerhand begint daar wel verandering in te
komen, doordat de EU in 2004 over een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid moet
beschikken, zoals afgesproken in het Verdrag van Amsterdam. Alleen al omdat immigranten na
toelating vergelijkbare rechten als andere inwoners zullen moeten krijgen, blijft het vooralsnog
twijfelachtig of dit gemeenschappelijke beleid in eerste instantie niet vooral op geduldig papier tot
stand zal komen. De Middellandse Zeelanden zijn weliswaar vooralsnog zelf niet bijzonder verontrust
door de toestroom van ongevraagde immigranten, maar zij hebben de kwetsbaarste buitengrenzen van
Europa en zijn wel degelijk gehouden deze stevig te bewaken, hoe moeilijk dit in de praktijk ook mag
blijken.
Het huidige beleid komt dus vooral neer op het zoveel en zover mogelijk buiten de deur houden van
ongenode gasten. Zodra zij zich op het territorium van een EU staat bevinden, kunnen zij om asiel
verzoeken en zal dat verzoek vervolgens getoetst moeten worden. Niet alleen leidt dit tot scherpe
grensbewaking maar ook tot een hele reeks secundaire maatregelen. Een visum wordt steeds vaker
verplicht gesteld en vervoerders mogen op straffe van hoge sancties uitsluitend passagiers meenemen
met geldige reisdocumenten en een visum. Een aantal landen wordt als veilige landen van herkomst
beschouwd, zodat een asielverzoek bij voorbaat ongegrond kan worden verklaard. Verder men heeft
vastgesteld dat in alle landen rondom de EU veilig een asielverzoek kan worden gedaan, zodat een
verzoek niet ontvankelijk is als de asielzoeker daar op weg naar de EU doorheen is gereisd.
Omdat al die op wering gerichte maatregelen maar in beperkte mate effectief blijken, worden vooral in
de Noordwestelijke landen van de EU tegelijkertijd interne maatregelen genomen. Zo worden
procedures gestroomlijnd om sneller tot een beoordeling te kunnen komen, afgewezen asielzoekers
worden in sommige gevallen opgesloten en wettelijke bepalingen probeert men zo beperkt mogelijk uit
te leggen. Er worden barricades opgetrokken rond de verzorgingsstaat door nadrukkelijker naar
iemands verblijfsstatus te kijken, voordat uitkeringen of andere voorzieningen worden toegekend. De
Koppelingswet is daar een Nederlands voorbeeld van.
Deze omvangrijke investeringen in de versterking van wat wel Fort Europa is gaan heten, blijken keer
op keer maar een bescheiden effect te sorteren, gemeten naar de aantallen ongevraagde immigranten
die naar Europa komen. Dit is op een aantal samenhangende factoren terug te voeren. Ten eerste
kunnen westerse economieën niet allerlei mobiliteit, waaronder personenverkeer, stimuleren en
tegelijkertijd effectief een rem zetten op één relatief klein element van het mondialiseringproces. Ten
tweede hebben investeringen in het weren van ongevraagde immigranten er door de toenemende
migratiedruk toe geleid dat er in het frustreren van dat beleid enorme winsten te behalen zijn. Daarmee
zijn we aangeland bij degenen die hun geld verdienen als reisagent of, onvriendelijker, als
mensensmokkelaar. Hun netwerken zijn meer en meer de nieuwste versie van de verbindende
structuren uit het begin van dit verhaal geworden.
De rol van de mensensmokkelaar in irreguliere migratie
In het voorafgaande is vooral aandacht besteed aan asielmigratie, maar er zijn nog vele andere vormen
van irreguliere immigratie, zoals ten behoeve van een verblijf bij familie en vrienden, het zoeken van
(zwart) werk of criminele activiteiten. Omdat het steeds moeilijker wordt op eigen houtje de
buitengrenzen van de EU te overschrijden, gebeurt zulke immigratie steeds vaker met hulp van derden.
Daarbij is lang niet altijd sprake van mensensmokkel in de enge, strafrechtelijke betekenis. Soms zijn
vrienden of familieleden behulpzaam, bijvoorbeeld bij het verkrijgen van een toeristenvisum terwijl bij
voorbaat al vaststaat dat de bezoeker langer dan de voorgeschreven drie maanden zal blijven. Een
Poolse boer kan een migrant de beste plaats wijzen om de Oder of de Neisse over te zwemmen en zo
Duitsland te bereiken, wat formeel alleen mensensmokkel is als hij er een fooi of meer voor krijgt. Het
komt ook voor dat mensen begaan zijn met het lot van een politiek vervolgde persoon en hen het eigen
land uit- en een veilig land binnensmokkelen. In al deze gevallen is van het misdrijf mensensmokkel
geen sprake. Voor de Nederlandse wetgever wordt er pas een delict gepleegd als er winstbejag in het
spel is. Strafbaarstelling van mensensmokkel is overigens in heel Europa een relatief nieuw fenomeen.
Tijdens de Koude Oorlog werden vooral mensen uit het Oostblok gesmokkeld, wat toentertijd nog als
lovenswaardig werd beschouwd.
We zullen ons hier verder niet met de strafbaarheid van mensensmokkel bezig houden, maar uitgaan
van een meer sociologisch relevante definitie van hetgeen ons interesseert: alle vormen van hulp van
derden bij het overschrijden van internationale grenzen waarbij tegen de letter en/of de geest van het
migratiebeleid (van landen van herkomst, transitie en bestemming) gehandeld wordt. Met name het
onderscheid tussen letter en geest van het beleid is hier relevant. Veel immigratie vindt namelijk plaats
op legale wijze, bijvoorbeeld met een toeristenvisum, terwijl de migrant in kwestie en de voor het
visum noodzakelijke garantsteller er bij voorbaat vanuit gaan dat het verblijf langduriger zal zijn.
Salt en Stein (1997) poneren dat migratie langzamerhand een wereldwijde business is geworden.
Terwijl in de geïndustrialiseerde wereld steeds meer wordt geïnvesteerd om ongevraagde immigranten
buiten de deur te houden, wordt het steeds lucratiever om die immigranten toch binnen te krijgen.
Meer investeringen aan de ontvangende kant zijn zeker nog mogelijk, bijvoorbeeld in intensievere
grensbewaking en meer opsporingscapaciteit bij de politie, maar het lijkt zeer de vraag of het effect
daarvan niet vooral zal zijn dat de methoden van mensensmokkel nog geraffineerder worden. Waar nu
volstaan kan worden met kleine corruptie, relatief simpele overschrijdingen van groene grenzen en het
gebruik van vervalste of geleende reisdocumenten, zal meer investering leiden tot veel serieuzere
verschijnselen. Als een vervalste pas niet meer voldoet, wordt het nodig een ‘authentiek’ document
van een ‘authentiek’ visum te voorzien. Als dat niet voldoende is, kan er besloten worden om de
bevolkings-administratie naar wens aan te passen. Zo heeft het Duitse programma voor de opname van
Joden uit de voormalige Sovjet-Unie ertoe geleid dat geboorteoorkondes met een Joodse moeder in
Moskou voor US$ 50 te koop zijn. Aanpassing in de bevolkingsadministratie kost US$ 200
(Doomernik, 1997). Dit alles maakt illegale migratie moeilijker en duurder, maar stellig niet
onmogelijk. Zoals hieronder geschetst wordt, zullen de neveneffecten daarbij reden geven tot grote
zorg, zowel wat betreft criminaliteitsbestrijding, migratiebeheersing als fundamentele mensenrechten.
Bestrijding van mensensmokkel steeds moeilijker
Wat betreft criminaliteitsbestrijding is het delict mensensmokkel ook nu al moeilijk aan te pakken. De
bewijslast is problematisch en de daders bevinden zich vaak buiten de jurisdictie van de
opsporingsautoriteiten. Verdere professionalisering zal er waarschijnlijk toe leiden dat de
mensensmokkelaars nog minder zichtbaar worden en degenen die aan de touwtjes trekken het werk
steeds meer door anderen zullen laten opknappen. Zo laat Chin (2000) zien hoe in de illegale migratie
van China naar de Verenigde Staten kleine slangenkoppen het werk doen en de grote slangenkoppen,
in hun activiteiten vaak verweven met de bovenwereld, de winsten opstrijken. De winsten zullen
stijgen en verdere investeringen in criminele activiteiten mogelijk maken, in nog geraffineerdere
vormen van mensensmokkel en corrumpering van overheidsambtenaren in landen van herkomst en
bestemming of in geheel andere criminele bedrijfstakken.
De opkomst van de smokkelmigratie als nieuwe verbindende factor tussen landen van herkomst en
bestemming heeft de voorspelbaarheid van migratieprocessen sterk ondermijnd. Steeds vaker bepalen
de smokkelaars de uitkomst van het migratieproces (zie ook Böcker en Havinga, 1998). Zij zijn
geïnteresseerd in de vraag waar zij met de minste investering en de hoogste winst hun cliënten naar toe
kunnen brengen en waar die de grootste kans hebben langere tijd of definitief te blijven. Of dit vanuit
het perspectief van de migrant in kwestie een aantrekkelijk land is, bijvoorbeeld door de aanwezigheid
van reeds gevestigde landgenoten of een voor hem of haar bekende taal, doet nauwelijks ter zake.
Vanuit het perspectief van de overheden van ontvangende landen zijn migratiebewegingen veel
willekeuriger geworden dan voorheen. Geheel onaangekondigd kan een land waarmee voorheen geen
band bestond een belangrijke bron van immigranten worden. Als dat eenmaal het geval is, neemt de
voorspelbaar-heid uiteraard weer toe omdat deze migranten dan opnieuw het bruggenhoofd vormen
waar in het begin van dit artikel over gesproken werd. De geboden hulp zal dan ook meer vanuit de
gemeenschap zelf afkomstig zijn, zoals de garantstelling voor overkomst op een toeristenvisum (zie
voor een mooie beschrijving, Staring, 2001).
Dat de opkomst van de mensensmokkelindustrie gevolgen heeft voor de fundamentele mensenrechten
behoeft nauwelijks betoog sinds de dramatische dood van 58 Chinezen in een Nederlandse
vrachtwagen op weg naar Dover. Maar er stierven al eerder en elders mensen in hun pogingen naar
Europa te migreren. Betrouwbare schattingen spreken niet over tientallen maar eerder over duizenden
slachtoffers, op basis van alle gedocumenteerde sterfgevallen onder migranten die naar Europa op weg
zijn, vooral door verdrinking en verstikking (UNITED, 2001). Tot op heden was de reactie opnieuw
versterkte wetshandhaving, of althans de oproep daartoe, en het verketteren van de daders. Veel
minder aandacht gaat uit naar de redenen waarom asielzoekers en andere ontwortelden de diensten van
derden gebruiken. Het is in het huidige tijdsgewricht echter niet reëel te verwachten dat in de publieke
opinie mensensmokkel nog met enige nuance kan worden bezien. Minder geprivilegieerde mensen
hebben een vanuit het individuele perspectief gerechtvaardigde verlangen om deel te nemen aan de
wereldwijde drang naar mobiliteit, niet alleen omdat men bescherming zoekt maar ook om eens te zien
wat er elders in de wereld te koop is of om werk te zoeken. Dit wordt steeds meer als onwenselijk of
zelfs crimineel voorgesteld. Wel zal blijvende of toenemende ongevraagde immigratie - dat daarvan
sprake zal zijn is een centrale vooronderstelling in deze bijdrage - Europese staten waarschijnlijk tot
bepaalde ‘concessies’ dwingen.
Een blik in de toekomst: meer en andersoortige migratie ?
Tot op heden staat in het denken over migratie de territoriale invalshoek centraal. Het gaat daarbij om
fysieke grenzen rond een nationaal grondgebied. Het overschrijden van die grenzen is voorbehouden
aan hen die daarvoor van de overheid permissie hebben gekregen. Het recht deze permissie te geven of
te weigeren is staatsrechtelijk vrijwel onomstreden, met het Vluchtelingenverdrag als belangrijkste
uitzondering. Tegelijkertijd zien we dat de mogelijkheden voor overheden om dat principe ook in de
praktijk compromisloos door te zetten aan erosie onderhavig is. Onder beleidsmakers en in nog
sterkere mate onder politici heerst een sterke tendens, deze erosie weg te redeneren. Als de aantallen
ongevraagde immigranten sterker stijgen dan oorspronkelijk geraamd en geaccepteerd, luidt het
antwoord steevast: meer restrictie. De keuze om juist liberaler te worden, in het belang van effectiever
immigratie-management, komt zelden in beeld. Dat is vreemd als men bedenkt dat de overheid haar
toon juist matigt op andere terreinen waar restrictieve wetgeving legitimiteit ontbeert, zoals een verbod
op drugsgebruik. Toch ligt ook een dergelijke ontwikkeling op het terrein van het immigratiebeleid in
het verschiet. Verschillende ontwikkelingen wijzen in die richting.
Vrijwel alle landen van de Europese Unie staan voor een demografische trendbreuk: het aantal
geboorten weegt niet meer op tegen het aantal sterfgevallen, terwijl tegelijkertijd hun bevolking steeds
ouder wordt. In Spanje en Italië, maar ook in Duitsland leidt dit tot een demografisch deficit dat alleen
door immigratie gecompen-seerd kan worden. In Nederland doet zich dit verschijnsel nog even niet
voor, maar hier zorgt een uniek laag werkloosheidspercentage voor krapte op de arbeidsmarkt.
De Europese Commissie, die de moeilijke taak heeft een communautair asiel- en immigratiebeleid
vorm te geven (zoals we zagen moet dit in 2004 een feit zijn) heeft deze ontwikkelingen ook
opgemerkt. In november 2000 pleitte zij voor een pro-actief immigratiebeleid (Europese Commissie,
2000). Belangrijker nog is de vaststelling:
‘(…) Migratiedruk houdt bovendien aan en gaat gepaard met een toename van illegale immigratie,
mensensmokkel en -handel. Anderzijds is een aantal lidstaten ingevolge toenemende tekorten aan
zowel geschoolde als ongeschoolde arbeidskrachten al begonnen van buiten de Unie actief
derdelanders aan te trekken. In deze situatie moet een keuze worden gemaakt:
ofwel vasthouden aan het standpunt dat de Unie weerstand kan blijven bieden aan de migratorische
druk, ofwel aanvaarden dat de immigratie zal aanhouden en goed moet worden geregeld en dat
samenwerking nodig is om ervoor te zorgen dat de Unie, de migranten zelf en de landen van herkomst
er zoveel mogelijk positieve gevolgen van ondervinden’ (:3, markering van de auteur).
Daaraan wordt een oproep aan alle lidstaten gekoppeld om een langetermijnvisie te ontwikkelen op de
toekomstige noodzaak voor meer en andersoortige immigratie.
Hoe verstandig de analyse van de Commissie ook moge zijn, van een liberaler immigratieregiem mag
niet verwacht worden dat het de angel volledig uit de migratie business haalt. Daarom zullen de rijkere
landen ook in de komende decennia, zolang zich elders op de wereld emigratiedruk blijft opbouwen,
geconfronteerd blijven met illegale immigratie, asielzoekers en mensensmokkel. Het valt te
betwijfelen of immigratiebeleid daarbij het territoriale principe overeind kan houden. Eerder ligt het
vermoeden voor de hand, dat staten zich meer en meer terug zullen trekken op de fortificaties rond de
verzorgingsstaat. Dit leidt dan in toenemende mate tot dilemma’s zoals we die kennen uit de discussies
rond de Koppelingswet. Op termijn biedt zich nauwelijks een andere oplossing aan dan een vorm van
gedifferentieerd burgerschap. De overheid verbiedt ongevraagde immigranten dan niet meer expliciet
het verblijf op het territorium van de staat, maar maakt aanspraken op de verzorgingsstaat afhankelijk
van de mate waarin de immigrant daaraan eerst heeft bijgedragen. Daarmee wordt dan een belangrijke
pijler onder de verworvenheden van de op solidariteit en gelijkheid gebaseerde verzorgingsstaat
weggeslagen. Dat zal een pijnlijke ingreep blijken, maar wel de logische conclusie van de weg die met
de invoering van de Koppelingswet werd ingeslagen.
Literatuur
Amersfoort, H. van & J. Doomernik (eds.) (1998) International Migration. Processes and
Interventions, Amsterdam: Het Spinhuis.
Böcker, A. & T. Havinga (1998) Asylum Migration to the European Union: Patterns of Origin and
Destination, Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities.
Chin, Ko-lin (1999) Smuggled Chinese: Clandestine Immigration to the United States, Philadelphia:
Temple University Press.
Doomernik, J. (1997) Going West. Soviet Jewish Immigrants in Berlin since 1990, Aldershot: Ashgate.
Europese Commissie (2000) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Parlement over een
Communautair Immigratiebeleid. COM (2000) 757 definitief, Brussel: Commissie van de Europese
Gemeenschappen.
Salt, J. & J. Stein (1997) ‘Migration as a business. The case of trafficking’, International Migration,
35: 467-491.
Staring, R. (2001) Reizen onder regie. Het migratieproces van illegale Turken in Nederland,
Amsterdam: Het Spinhuis.
UNITED (2001) http://www.united.non-profit.nl/pages/presandlist.htm.
Asielmigratie en mensensmokkel
René Hesseling, Arjen Taselaar
Mensensmokkel is een zeer verontrustend verschijnsel in de hedendaagse internatio-nale
migratiestromen. Strafrechtelijk gezien is mensensmokkel een misdrijf, waarbij in Nederland de dader
strafbaar is gesteld - de smokkelaar, niet de gesmokkelde (Van der Molen-Maesen en Buitenhuis,
2000). Mensensmokkel kan ook worden gezien als een verschijnsel in het kader van
migratieprocessen, omdat het aannemelijk is dat mensensmokkel mede bepalend is voor de aard en
omvang van de asielmigratie naar Nederland en gevolgen heeft voor het toelatingsbeleid (IAM, 2001).
Dit artikel gaat in op de rol van mensensmokkel bij asielmigratie naar Nederland en plaatst de analyses
van mensensmokkel door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) in een breder theoretisch kader.
Onderzoek naar asielmigratie
De sterke toename van het aantal asielzoekers dat in de eerste helft van de jaren negentig naar
Nederland kwam, resulteerde aanvankelijk in onderzoek naar de achtergronden en motieven van
asielzoekers (Doornhein en Dijkhoff, 1995). Daaruit kwam naar voren dat de samenstelling van en de
veranderingen in de totale groep asielzoekers voor een belangrijk deel werden bepaald door de
politieke situatie, de sociale omstandigheden en de economische perspectieven in het land van
herkomst. Het onderzoek bevestigde niet de stelling dat veel asielzoekers in werkelijkheid uit zijn op
verbetering van hun economische perspectieven. Dit bleek volgens de onderzoekers ook uit het feit dat
uiteindelijk bijna de helft van de asielzoekers in Nederland mocht blijven. Veel asielzoekers kozen niet
zelf bewust voor Nederland. Zij wilden naar een West-Europees land en lieten de uiteindelijke keuze
van het bestemmingsland aan de ‘reisbemiddeling’ over. De onderzoekers zagen deze reisbemiddeling
als daadwerkelijke hulp voor asielzoekers, omdat uit de afdoening van asielverzoeken bleek dat het
geen invloed had op de uiteindelijke statusverlening, of men met of zonder hulp naar Nederland
gekomen was.
Uit een breder opgezette studie van de Universiteit van Nijmegen naar het patroon, waar asielzoekers
in de Europese Unie asiel aanvragen, komt een genuanceerder beeld naar voren (Böcker en Havinga,
1997). Veel asielzoekers blijken niets of weinig te weten over het land waar ze uiteindelijk
terechtkomen. En als ze wel naar een bepaald land willen, kunnen zij door gebeurtenissen tijdens de
reis toch in een ander land terechtkomen. Een bewuste keuze voor een bepaald land wordt vaak
gemaakt omdat asielzoekers daar familieleden, vrienden of bekenden hebben. Het bestaan van
migrantengemeenschappen, historische (koloniale) banden en kennis van de taal zijn dan belangrijke
factoren. De politieke betrekkingen tussen het land van herkomst en het bestemmingsland zijn zelden
van groot belang. De onderzoekers hechten geen al te grote betekenis aan het asielbeleid of de opvang
in de bestemmingslanden.
In beide onderzoeken speelde mensensmokkel alleen op de achtergrond een rol, wanneer de keuze
voor een bestemmingsland aan de reisbemiddelaar of reisagent werd toegeschreven. Wel ging het
Nijmeegse onderzoek verder dan het klassieke model van push en pull factoren. Migratie wordt daarin
gezien als een stroom van het ene land naar het andere, uit economische, sociale of politieke motieven.
Traditionele push-pull modellen worden vaak gebruikt om migratie over korte afstanden te verklaren
(Böcker en Havinga, 1997: 14-16), maar deze benadering schiet in veel opzichten tekort. Aanvullende
benaderingen wijzen op het belang van historisch-politieke factoren, kettingmigratie en
migrantennetwerken. Böcker en Havinga voegen daar nog gebeurtenissen tijdens de reis aan toe. Voor
de asielzoeker is de uiteindelijke bestemming vaak een kwestie van toeval, maar op macroniveau is
tussen de herkomstlanden van asielzoekers en de bestemmingslanden een duidelijke samenhang te
zien.
Tijdens een expert meeting van het Ministerie van Justitie in 1999 werd ten aanzien van de vraag waar
asielzoekers asiel aanvragen een veel grotere betekenis toegekend aan een andere factor: de activiteiten
van mensensmokkelaars (Bijleveld en Taselaar, 2000). De keuze voor het bestemmingsland, die voor
asielzoekers misschien op toeval berustte, werd in veel gevallen aan strategische overwegingen van
smokkelaars toegeschreven. Smokkelaars en reisorganisaties beschikken over een netwerk, logistiek en
reisdocumenten. Zo zijn bepaalde elementen van de asielprocedure in Nederland gunstig voor
smokkelaars. De lengte van de procedure speelt volgens de aanwezigen bij de expert meeting een
belangrijke rol, en verder de vele waarborgen waarmee de procedure is omgeven, de openbaarheid van
de ambtsberichten, de hoge kans van slagen, de ruime toelatingsgronden, de gratis rechtshulp en de
goede opvang. Nederland is een transport- en doorgangsland en daardoor ook aantrekkelijk voor
mensensmokkel. Wel kwam naar voren dat de organisatiegraad van smokkelaars nogal verschillend is
(Bijleveld en Taselaar, 2000: 20-21).
Analyses van mensensmokkel door de IND
Om de rol van mensensmokkel in de asielmigratie te onderzoeken heeft de IND de afgelopen jaren een
aantal analyses vervaardigd. Drie daarvan hebben betrekking op de asielmigratie naar Nederland uit de
herkomstgebieden Bosnië en Joegoslavië, de Zuidelijke Kaukakus en de Russische Federatie, en WestAfrika (INDIAC, 1998; INDIAC, 2000; INDIAC, 2001).
Deze analyses zijn gebaseerd op statistische gegevens van de IND en op eerste en nadere gehoren met
asielzoekers door IND medewerkers. In het eerste gehoor wordt ingegaan op de identiteit, nationaliteit
en reisroute van betrokkene, in het nader gehoor op de vluchtmotieven. Daarnaast zijn de analyses
gebaseerd op internationale statistische gegevens van de IGC (Intergovernmental Consultations on
Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia) en de UNHCR
(United Nations High Commissioner for Refugees). Ook is gebruik gemaakt van de algemene
literatuur, Kamerstukken, interne documenten en ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken.
Een belangrijke vraag is of de asielzoekers tijdens hun reis zijn gesmokkeld. In de IND analyses is wat
betreft mensensmokkel zowel uitgegaan van artikel 197a WvS als de omschrijving van IGC. De
essentie van Art. 197a WvS is:
‘het uit winstbejag behulpzaam zijn bij het binnenkomen of verblijven in Nederland of enige staat
welke gehouden is mede voor Nederland grenscontrole uit te oefenen, terwijl de toegang of het verblijf
wederrechtelijk is.’
De omschrijving van de IGC luidt:
‘Smuggling of migrants means the intentional procurement for profit of the illegal entry of a person
into and/or illegal residence of a person in a State of which the person is not a national or a permanent
resident.’
Op basis van deze omschrijvingen is het begrip mensensmokkel als volgt geoperatio-naliseerd: de
asielzoeker is Nederland ingereisd zonder geldige reisdocumenten én is bij zijn reis geholpen door een
reisagent én heeft een bedrag betaald voor die hulp (INDIAC, 1998 en INDIAC, 1999: 3-4, 10). In de
IND gehoren wordt de term reisagent gebruikt om alle (betaalde en onbetaalde) hulp te omschrijven
die een asielzoeker bij de voorbereiding en-of de reis heeft ontvangen. Het feit dat de asielzoeker voor
de geboden hulp heeft betaald, doet vermoeden dat de hulpverleners zich schuldig maken aan
mensensmokkel. Benadrukt dient te worden dat de gegevens zijn gebaseerd op verklaringen van
asielzoekers in het kader van de asielprocedure en dat deze niet zijn verzameld voor sociaalwetenschappelijk of strafrechtelijk onderzoek. Onvolledige verklaringen en registraties kunnen het
beeld vertroebelen en de cijfers dienen dan ook beschouwd te worden als niet meer dan indicaties voor
mensensmokkel.
Bosniërs en Joegoslaven
Nadat Slovenië, Kroatië en Macedonië zich in 1991 uit het Joegoslavische staats-verband hadden
losgemaakt, volgde Bosnië-Hercegovina in 1992. De oorlog in Slovenië en vooral die in Kroatië sloeg
in alle hevigheid over naar Bosnië-Hercegovina en duurde ongeveer drie-en-half jaar, tot december
1995. Met name uit Bosnië-Hercegovina en de Federale Republiek Joegoslavië kwam een
vluchtelingen-stroom op gang. De instroom van asielzoekers in Nederland uit deze twee gebieden
daalde in 1996 en nam daarna weer toe.
Tabel 1. Asielinstroom uit Bosnië-Hercegovina en de Federale Republiek Joegoslavië (FRJ) in
Nederland, 1992-2000.
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Bosnië-Hercegovina
813
4.938
8.635
4.223
984
1.968
2.646
1.169
1.652
FRJ
4.768
4.691
4.106
1.556
797
1.652
2.935
3.692
3.851
Bron: INDIAC.
Asielzoekers zijn in hun verklaringen over de gevolgde reisroutes vaak zeer onvolledig. Uit een door
de IND vervaardigd overzicht van mensensmokkel in 1999 blijkt dat veel asielzoekers niet weten door
welke landen en steden zij gereisd zijn of dit tijdens het eerste gehoor niet zeggen (INDIAC, 2000: 4).
Een verklaring is dat asielzoekers claims van Nederland bij andere EU staten in het kader van de
Overeenkomst van Dublin1 of landen waarmee Nederland een terugkeerovereenkomst heeft, proberen
te voorkomen. Dit gebeurt mede op instigatie van reisagenten (INDIAC, 1999: 30, Koser, 2001).
Van de Bosnische asielzoekers gaf 16 procent aan dat ze niet wisten via welke landen zij na vertrek uit
Bosnië-Hercegovina gereisd waren, van de Joegoslavische asielzoekers was dat 18 procent. Via
Duitsland was 49 procent van de Bosnische asielzoekers Nederland ingereisd en via België 8 procent.
Een enkele maal werden Joegoslavië, Slovenië of Oostenrijk en diverse andere landen als laatste
doorreisland genoemd. Duitsland werd door 42 procent van de Joegoslavische asielzoekers als laatste
doorreisland opgegeven en België door 10 procent. Hoewel Duitsland of België in alle gevallen het
laatste transitland was (inreis per schip of vliegtuig kwam vrijwel niet voor) komt dit in alle
asielverhalen niet naar voren.
In 1997 kwam 68 procent van de Bosnische asielzoekers met een reisdocument naar Nederland, van de
Joegoslaven kwam 68 procent juist zonder documenten naar Nederland. Van de Bosnische
asielzoekers heeft 37 procent gebruik gemaakt van een reisagent en was 16 procent gesmokkeld. De
meest gangbare bedragen die aan de reisagent werden betaald, waren 1.000, 2.000 of 3.000 DM. Ruim
de helft (52 procent) van de Joegoslavische asielzoekers had gebruik gemaakt van een reisagent,
terwijl 27 procent was gesmokkeld. De meest genoemde bedragen waren 3.000, 4.000 en 5.000 DM,
aanzienlijk hoger dan bij de Bosnische asielzoekers (INDIAC, 1998: 29-31, 111-113). Uit de analyse
bleek verder dat de keuze voor Nederland mede was ingegeven door de reisagent(en). Zo kozen voor
11 procent van de Bosnische asielzoekers de reisagenten Nederland als bestemming en boden
reisagenten in Tuzla en Sarajevo reizen aan naar het aanmeldcentrum in Zevenaar. Bij Joegoslavische
asielzoekers werd de keuze voor Nederland in ongeveer 8 procent van de gevallen door de reisagent
bepaald.
De Zuid-Kaukasische republieken en de Russische Federatie
Aan het eind van 1998 en in 1999 werd Nederland geconfronteerd met een opvallende stijging van het
aantal asielverzoeken van mensen uit Azerbeidzjan en in iets mindere mate uit Armenië en Rusland
(zie tabel 2). Het vormde de aanleiding voor een nader onderzoek naar de aard en oorzaken van de
verhoogde instroom uit Armenië, Azerbeidzjan en Georgië en (het Kaukasische deel van) de Russische
Federatie (INDIAC, 2000a).
1
De Overeenkomst van Dublin is sinds september 1997 van kracht. De kern van de overeenkomst is dat de EU staat waar
de asielzoeker het Dublingebied is binnengekomen voor de behandeling van het asielverzoek verantwoordelijk is.
Tabel 2. Asielinstroom uit Armenië, Azerbeidzjan, Georgië en Rusland, 1992-2000.
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Armenië
40
352
1.082
358
364
432
711
1.249
812
Azerbeidzjan Georgië
10
25
23
169
104
1.238
129
344
185
188
315
291
1.268
290
2.449
321
1.163
291
Rusland
408
632
1.141
621
549
459
518
960
1.016
Bron: INDIAC.
De opgegeven reisroutes waren erg gevarieerd en er werd weinig verklaard over de doorreislanden in
het Dublingebied, met Duitsland als uitzondering. De meeste Russische asielzoekers noemden WitRusland en de Oekraïne als doorreisland, waarna geen andere landen meer genoemd werden. In de
verhalen van de Azerbeidzjanen worden enkele routes genoemd. Een daarvan loopt via Turkije, een
tweede via de Oekraïne en een derde loopt vanuit de Russische Federatie via Wit-Rusland en Polen
naar Nederland. De routes van de Armeense en Georgische asielzoekers waren nog minder duidelijk
dan die van de Russen en de Azerbeidzjanen en er werd in het algemeen slechts één doorreisland
genoemd. De Armeniërs noemden meestal Georgië, de Russische Federatie of de Oekraïne en de
Georgiërs de Russische Federatie, Turkije of de Oekraïne.
Vrijwel geen enkele asielzoeker was in het bezit van een geldig grensoverschrijding-document. Alleen
van de Russische asielzoekers had 24 procent zo'n document bij zich. Verder bleek 60 procent van de
totale groep tijdens hun vlucht en illegale inreis tegen betaling te zijn geholpen, zodat er sprake was
van mensensmokkel. Uit vergelijking van de groepen die in 1998 en in 1999 asiel aanvroegen, blijkt
dat er in 1999 vaker sprake was van betaalde hulp bij de illegale inreis (67 procent) dan in 1998 (50
procent). De meeste mensen betaalden tussen de 1.000 en 2.000 US$. Behalve in geld werd ook in
goederen zoals goud, huizen en auto's betaald. In 1998 werd gemiddeld 1.000 US$ betaald en in 1999
ongeveer 3.500 US$. De prijs voor hulpverlening is dus toegenomen. Het vinden van een reisagent mensensmokkelaar bleek niet moeilijk, de meeste asielzoekers kenden direct of indirect wel iemand
die hen bij hun vlucht kon helpen (INDIAC, 2000: 42).
In aflopende volgorde noemden de asielzoekers in het eerste gehoor de volgende vormen van
(gecombineerde) hulp: het regelen van transport, het regelen van grensoverschrijdingdocumenten,
verblijf tijdens de reis en hulp bij het overschrijden van de grenzen. Een enkele keer werden ook
opvang en verblijf in Nederland, het bepalen van het reisdoel en het regelen van vervoersbewijzen
genoemd. Ruim 66 procent van de asielzoekers had niet zelf voor Nederland gekozen, meestal had de
reisagent deze keuze gemaakt. Voor Russische en Georgische asielzoekers gold dit minder vaak dan
voor anderen.
De toename van de betaalde hulp in 1999 en het veelvuldig noemen van de reisagent als degene die
voor Nederland had gekozen wijzen erop, dat de toegenomen asielinstroom uit Armenië en
Azerbeidzjan in 1999 mede is gestuurd door mensensmokkelorganisaties.
West-Afrika
Het aantal asielzoekers in Nederland uit Afrika is van 5.114 in 1995 toegenomen tot 13.842 in 2000. In
2000 was 32 procent van de asielzoekers afkomstig uit dit continent. Naar aanleiding van deze
ontwikkeling is in 2001 onderzoek gedaan naar de achtergronden van de asielmigratie uit Guinee,
Liberia, Nigeria en Sierra Leone, (INDIAC, 2001a), landen in een regio die geteisterd werd door
burgeroorlogen en met (interne) migratie van grote groepen vluchtelingen geconfronteerd werd en
wordt.
Tabel 3. Asielinstroom uit Guinee, Liberia, Nigeria en Sierra Leone, 1992-2000.
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Guinee
3
3
1
0
87
120
338
526
1.394
Liberia
342
702
411
343
635
471
193
175
240
Nigeria
233
245
143
517
490
298
342
240
282
Sierra Leone
31
102
83
391
249
390
482
1.280
2.023
Bron: INDIAC
Het is opvallend dat de meeste asielzoekers uit deze landen verklaren dat zij vanuit een onbekende
plaats in een onbekend land via onbekende transitplaatsen naar een onbekend land zijn gereisd,
voordat ze bij een van de aanmeldcentra in ons land asiel aanvroegen (INDIAC, 2001: 5). Guineërs
reizen hoofdzakelijk vanuit een onbekende plaats per (vracht)auto naar de hoofdstad Conakry, waar de
reis wordt voortgezet per schip, meestal rechtstreeks naar Nederland. In enkele gevallen worden als
doorreis-landen Ivoorkust, Frankrijk, België, Sierra Leone of Marokko genoemd. Liberianen
vertrekken met name vanuit een onbekende stad of via de hoofdstad Monrovia en reizen in de meeste
gevallen rechtstreeks of via een ander land naar Nederland. De meest genoemde vervoermiddelen zijn
het vliegtuig en de boot. Soms worden Sierra Leone, Ghana, Duitsland, Frankrijk, Nigeria en Spanje
als doorreislanden gemeld. De meeste Nigeriaanse asielzoekers reizen per bus of auto naar Lagos en
stappen daar op het vliegtuig naar Nederland. Er wordt in vergelijking met de andere drie landen vaker
overgestapt, met een opvallende diversiteit aan routes. Veel Sierraleoonse asiel-zoekers verklaren
vanuit een onbekende plaats in een onbekend land naar Nederland te zijn gereisd. In Sierra Leone is de
meeste genoemde plaats de hoofdstad Freetown. Vanuit Sierra Leone wordt hoofdzakelijk rechtstreeks
of met een overstap naar Nederland gereisd. Hoewel reizen per schip duidelijk de voorkeur heeft,
worden vliegtuig en auto ook vaak genoemd. Dat veel asielzoekers direct per schip naar Nederland
zouden varen, komt overigens niet overeen met grensbewakinggegevens bij de Koninklijke
Marechaussee in Terneuzen en Vlissingen en gegevens van de Rivierpolitie over verstekelingen in de
Rotterdamse haven. Het roept de vraag op of de verklaringen over de reisroute in het eerste gehoor wel
aannemelijk zijn (INDIAC, 2001: 30-32).
Op enkele uitzonderingen na blijken de asielzoekers uit West-Afrika niet te beschik-ken over (geldige)
reisdocumenten. Vrijwel allen verklaren dat zij met hulp van een ander naar Nederland zijn gereisd.
Van de Guineese asielzoekers verklaart 12 procent een reissom te hebben betaald, voor Sierraleoners,
Liberianen en Nigerianen zijn deze percentages respectievelijk 26, 27 en 31. Dit is een relatief laag
percentage in vergelijking met asielzoekers uit andere landen. Zo gaf 55 procent van alle asiel-zoekers
uit de tien meest frequente landen van herkomst2 in 1999 aan dat ze voor de hulp hadden betaald
(INDIAC, 2000b: 34). Overigens blijkt dat weinig asielzoekers uit heel Afrika verklaren dat zij voor
de hulp betalen (INDIAC, 2000: 34). Er staan geen bedragen in de analyse van 2001 maar in het
algemeen blijken Afrikaanse asielzoekers minder voor de hulp te betalen dan anderen (INDIAC,
2000b: 34-37).
De meest genoemde vormen van hulp hebben betrekking op het transport (50 procent) en de
organisatie van de hele of een deel van de reis (41 procent). De meeste hulp wordt geboden in het land
van herkomst (73 procent) en tijdens de reis naar Nederland (22 procent). De hulp die men in
Nederland zegt te ontvangen, is te verwaarlozen.
Een opvallende uitkomst in de analyse is dat veel asielzoekers, vooral die uit Guinee (32 procent) en
Sierra Leone (31 procent), verklaren dat ze bij de uitreis door een onbekende blanke man geholpen
2
Afghanistan, Angola, Azerbeidzjan, Irak, Iran, Joegoslavië, Sierra Leone, Somalië, Sudan en Turkije.
zijn. Deze mannen verschijnen in de haven van vertrek of bevinden zich aan boord van het schip. Hun
hulp valt niet onder een noemer te brengen (INDIAC, 2001: 35-36).
Theorievorming over en onderzoek naar mensensmokkel
Uit wetenschappelijk onderzoek in Nederland naar asielmigratie is de afgelopen jaren gebleken dat
mensensmokkel belangrijk heeft bijgedragen aan de omvang van de asielinstroom in Nederland. Dit is
veroorzaakt doordat mensensmokkelaars, anders dan individuele asielzoekers, een goed beeld hadden
van de voordelen van Nederland als bestemmingsland. Uit de mensensmokkelanalyses van de IND
blijkt dat asiel-zoekers vaak verklaarden dat ze geen individuele redenen hadden om naar Nederland te
komen. Volgens asielzoekers uit de Kaukasus-landen was het heel gebruikelijker dat de reisagent de
bestemming bepaalde, maar bij Bosnische en Joegoslavische asielzoekers kwam dit veel minder vaak
voor. Vrijwel alle asielzoekers uit West-Afrika gaven aan dat zij niet zelf voor Nederland hadden
gekozen. Ook zijn er aanwijzingen dat asielzoekers op de asielprocedure worden voorbereid. Het
onder-zoek op basis van gehoren levert een gevarieerd beeld op van reisroutes, de soort geboden hulp,
het (niet) gedocumenteerd zijn van asielzoekers en de motieven van asielzoekers voor Nederland te
kiezen. De IND analyses geven echter geen beeld van de manier waarop mensensmokkel
georganiseerd is. Al deze aspecten zijn voor theorievorming over mensensmokkel en de gevolgen voor
het toelatingsbeleid wel groot belang.
In de afgelopen jaren hebben vooral de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en UNHCR
onderzoek naar mensensmokkel gepubliceerd. Mede op basis van verschillende IOM onderzoeken is
een model voor mensensmokkel en -handel ontwikkeld (Salt en Stein, 1997). Daarin wordt
internationale migratie gezien als een mondiaal bedrijf met wettige en onwettige kanten, een nog
weinig begrepen systeem van geïnstitutionaliseerde netwerken met gecompliceerde winst- en
verliesrekeningen waarin instituties, agenten en individuen ieder hun eigen winst nastreven.
Mensensmokkel faciliteert migratiebewegingen tussen herkomst- en bestemmings-landen met drie
stadia: mobilisatie en rekrutering van migranten, de reis, aflevering en integratie van de migranten op
hun eindbestemming. Het smokkelbedrijf kent een ingewikkelde taakverdeling, een systematische
organisatie, gezamenlijke geografische routes, smokkelmethoden, planning- en informatiesystemen.
Smokkelaars kanaliseren migratiestromen en bepalen daarmee de geografie van de migratie. In het
model van Salt en Stein maakt het niet uit of een migrant een asielzoeker of (illegale) arbeidsmigrant
is. De motieven van migranten doen niet ter zake, het gaat om het migratieproces.
Meestal wordt mensensmokkel vanuit een juridische of criminologische invalshoek geanalyseerd,
bijvoorbeeld als één van de sterkst gegroeide vormen van grensoverschrijdende misdaad (zie de
bespreking van de recente theorievorming in Salt, 2000). Ook wordt mensensmokkel wel vanuit de
humanitaire invalshoek bezien, waarbij wordt gesteld dat de ontwikkeling van het Europese asielbeleid
vluchtelingen dwingt zich aan smokkelaars over te leveren om hun bestemming te bereiken (Morrison
en Crosland, 2001). Om dergelijke hypotheses te kunnen toetsen, is nader inzicht nodig hoe
mensensmokkel in zijn werk gaat. Het model van Salt en Stein is toegepast in de door de IOM
gepubliceerde case studies naar mensensmokkel en -handel in Hongarije, Polen en de Oekraïne (IOM,
2000). Recente schattingen van illegale grensoverschrijdingen van Midden- naar West-Europa
suggereren dat ongeveer 25 procent van alle illegale migranten wordt gesmokkeld (Salt, 2000: 40). Dit
relativeert de hypothese van Morrison en Crosland dat het Europese asielbeleid vluchtelingen dwingt
zich aan smokkelaars over te leveren, maar het betekent niet dat illegale migranten die niet
gesmokkeld worden hun reis of de grensoverschrijding in engere zin geheel op eigen gelegenheid
maken.
Conclusies
De analyses van de IND geven slechts een gedeeltelijk inzicht in de samenhang tussen asielmigratie en
mensensmokkel. Dit hangt samen met de gebruikte bronnen, die een administratief en geen
wetenschappelijk doel hebben. Wel is duidelijk dat een aanzienlijk deel van de asielzoekers wordt
gesmokkeld: zij overschrijden illegaal de grens en maken gebruik van hulp tegen betaling. De mate
waarin mensensmokkel een rol speelt bij asielmigratie verschilt en blijkt op basis van de drie casussen
te variëren van ruim 10 procent (Guinee) tot 60 procent (Kaukasus en Russische Federatie). Dit
ondersteunt de conclusie van Salt dat niet alle illegale migranten worden gesmokkeld of dat smokkel
met de gebruikte bronnen niet valt aan te tonen. Verder ondersteunen de IND analyses de
veronderstelling dat individuele asielzoekers vaak weinig invloed hebben op de keuze van hun
bestemming, maar dat de eindbestemming niet toevallig is en mede wordt bepaald door smokkelaars.
Ook zijn veel asielzoekers niet of onjuist gedocumenteerd, dat wil zeggen: niet in het bezit van geldige
identiteits- of reis-bescheiden. Dit bemoeilijkt tijdens de asielprocedure de identificatie van de
persoon, het land van herkomst of de doorreislanden. Tenslotte zijn asielzoekers vaak onduidelijk over
hun reisroute, met name in het Dublingebied.
Mensensmokkelaars bepalen mede de bestemming van asielzoekers. Dat veel asiel-zoekers niet
gedocumenteerd zijn en onvolledige reisverhalen met grote overeen-komsten vertellen, suggereert dat
smokkelaars (Koser, 2001: 66) of andere helpers hen instructies geven (zie ook het artikel van
Doomernik in dit nummer). Nederland voert een asielbeleid, waarbij juist personen die bescherming
nodig hebben na een nauwkeurige asielprocedure een verblijfstitel krijgen. Mensensmokkel ondermijnt
(de uitvoering van) dit beleid, als smokkelaars op grote schaal personen naar Nederland brengen en
over de procedures instrueren, terwijl zij naar geldend internationaal en nationaal recht geen recht
hebben op een verblijfstitel.
De onderzoeken roepen verder veel vragen op. Heeft het wel zin om op macroniveau naar motieven
van asielzoekers te zoeken? Doen asielzoekers een beroep op de diensten van smokkelaars of creëren
smokkelaars zelf een markt en daarmee nieuwe migratiestromen? Wat weten smokkelorganisaties van
de Nederlandse asiel- en toelatingsprocedures? Hoe komen zij aan hun kennis? Wat geven zij hun
cliënten mee? Hoe reageren smokkelorganisaties op veranderingen in (de uitvoering van) beleid? Hoe
verhoudt mensensmokkel zich tot andere vormen van hulp, bijvoorbeeld vanuit reeds gevestigde
gemeenschappen? Voor de beantwoording van die vragen is nader onderzoek en vooral het gebruik
van verschillende bronnen nodig. Theorievorming over en onderzoek naar mensensmokkel zijn de
kinderschoenen nog maar kort ontgroeid. Een algemeen gebruikt conceptueel kader waarbinnen
mensen-smokkel als verschijnsel geplaatst en begrepen kan worden ontbreekt eigenlijk nog. Maar in
de wetenschappelijke literatuur is daarmee wel een begin gemaakt.
Literatuur
Bijleveld, C., & A.P. Taselaar (2000) Motieven van asielzoekers om naar Nederland te komen, Den
Haag: WODC.
Böcker, A. & T. Havinga (1998) Asylum Migration to the European Union: Patterns of Origin and
Destination, Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities.
Doornhein, L., & N. Dijkhoff (1995) Toevlucht zoeken in Nederland, Den Haag: WODC.
IAM (2001) Dreigingsbeeld mensensmokkel 2000, Zoetermeer: Informatie- en Analysecentrum
Mensensmokkel.
INDIAC (1998) Asielinstroom van Bosniërs en Joegoslaven, Den Haag: Ministerie van Justitie,
Immigratie- en Naturalisatiedienst.
INDIAC (1999) Mensensmokkel en reisroutes uit Irak en Afghanistan; strategische rapportage, Den
Haag: Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst.
INDIAC (2000a) Asielinstroom uit de Kaukasus en de Russische Federatie: Instroom, profiel,
motieven en beleid, Den Haag: Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst.
INDIAC (2000b) Smokkelbeeld; Gegevens over smokkel van asielzoekers uit de tien belangrijkste
herkomstlanden in 1999, Den Haag: Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst.
INDIAC (2001) Langs gebaande omwegen: migratie risico-analyse West-Afrika, Den Haag:
Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst.
IOM (2000) Migrant Trafficking in Europe: A Review of Migrant Trafficking and Human Smuggling
in Europe with Case Studies from Hungary, Poland and Ukraine, Genève: International Organization
for Migration.
Koser, Khalid (2000) ‘Asylum Policies, Trafficking and Vulnerability’, International Migration 38
(3): 91-111.
Koser, Khalid (2001) 'The Smuggling of Asylum Seekers into Western Europe: Contradictions,
Conundrums and Dilemmas', in: D. Kyle & R. Koslowki (eds.), Global Human Smuggling:
Comparative Perspectives, Baltimore: The John Hopkins University Press: 58-73.
Molen-Maesen, P.M.H. van der & J.A. Buitenhuis (2000) ‘Een onaanvaardbare uitbuiting van
vluchtelingen’, Ars Aequ, 49 (5): 14-19.
Morrison, John & Beth Crosland (2001) The Trafficking and Smuggling of Refugees: The End Game in
European Asylum Policy? New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 39. Genève: UNHCR.
Salt, John (2000) ‘Trafficking and Human Smuggling: A European Perspective’, International
Migration, 38 (3): 31-56.
Salt, John & Jeremy Stein (1997) ‘Migration as a Business: The Case of Trafficking’, International
Migration, 35 (4): 467-491.
Van vriendendienst tot Slangenkop - een analyse van tien opsporingsonderzoeken naar
mensensmokkel
Edward Kleemans, Marion Brienen3
De beeldvorming over mensensmokkel wordt sterk bepaald door tragische incidenten zoals het Doverdrama, waarbij 58 Chinezen de overtocht naar Engeland in een afgesloten vrachtwagen met de dood
moesten bekopen. Mensenmokkel wordt daardoor dikwijls geassocieerd met meedogenloze daders en
hulpeloze slachtoffers. Ook wordt in de media en in de (wetenschappelijke) literatuur dikwijls
gerefereerd aan Chinese ‘slangenkoporganisaties’, die worden afgeschilderd als strak geregisseer-de
transnationale criminele bendes.
In hoeverre klopt deze beeldvorming? Deze vraag zullen we beantwoorden op basis van een analyse
van tien afgesloten opsporingsonderzoeken naar mensensmokkel. Dankzij het gebruik van telefoontap,
observatie en nog verdergaande opsporings-methoden bieden grootschalige rechercheonderzoeken een
unieke blik op de handel en wandel van de betrokkenen. Menig wetenschapper kan alleen maar
dromen van zulke uitgebreide mogelijkheden om het leven van onderzoekssubjecten in kaart te
brengen. Om deze kennis systematisch vast te leggen, worden periodiek opsporings-onderzoeken
geanalyseerd in het kader van de WODC-monitor georganiseerde criminaliteit (meer informatie in:
Kleemans e.a., 1998).
Deze analyses starten telkens met interviews met de betrokken rechercheurs, officie-ren van justitie en
parketsecretarissen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een uitgebreide lijst van aandachtspunten.
Vervolgens wordt op basis van de interviews al het achterliggende bronnenmateriaal bestudeerd dat
relevant is om de verzamelde gegevens in hun context te plaatsen en op hun betrouwbaarheid te
toetsen. Tenslotte wordt de analyse teruggekoppeld met de betrokken rechercheurs om mogelijke
onjuistheden te corrigeren. (Voor meer informatie over de gehanteerde methode wordt verwezen naar
Kleemans e.a., 1998: 20-29).
Inmiddels zijn er in twee rondes tachtig zaken geanalyseerd uit de periode 1996-1999. Tien daarvan
hadden betrekking op mensensmokkel. Op basis van deze tien opsporingsonderzoeken zijn
kwalitatieve uitspraken mogelijk over het verschijnsel mensensmokkel. Welke mechanismen gaan er
schuil achter mensensmokkel? Welke vormen van samenwerking komen we op dit gebied tegen? Kan
de traditionele beeldvorming op basis van deze onderzoeken worden genuanceerd? Door de diepte van
de kwalitatieve analyses en de rijkdom van het empirisch materiaal kunnen dergelijke kwalitatieve
vragen goed worden beantwoord.
Kwantificerende uitspraken zijn op basis van dit materiaal veel minder zinvol. Wij kunnen hooguit
aangeven dat bepaalde verschijnselen voorkomen, dat zij meer dan incidenteel voorkomen of dat zij
niet voorkomen (voorzover wij weten). Alle kwantificerende uitspraken als ‘veel’ of ‘vaak’ worden in
dit artikel dus gedaan binnen de context van de tien door ons onderzochte zaken. Dit zou overigens
niet principieel anders zijn geweest als wij alle opsporingsonderzoeken zouden hebben onderzocht.
Ook dan zou er sprake zijn geweest van een selectieve steekproef, bepaald door de prioriteiten van
politie en justitie, waardoor het onmogelijk is om generaliserende, kwantitatieve uitspraken te doen
over het verschijnsel mensen-smokkel (zie voor meer informatie Kleemans e.a., 1998: 28-29).
Bureaucratische organisaties of criminele netwerken?
De Amerikaanse criminoloog Cressey beschrijft georganiseerde criminaliteit in zijn veelgeciteerde
boek Theft of the Nation (1969) als een bureaucratische organisatie-vorm met een piramidestructuur,
een strenge hiërarchie, een duidelijke taakverdeling, een gedragscode en een intern sanctiesysteem. Dit
bureaucratiemodel van georgani-seerde misdaad mag zich nog altijd in een grote populariteit
verheugen. Niet alleen in de media maar ook bij opsporingsinstanties wordt herhaaldelijk gesproken en
gedacht in termen van piramidaal opgebouwde organisaties, waarbij de grote baas zijn ‘luitenanten’
instrueert, die op hun beurt gespecialiseerde divisies aansturen.
3
Bij het schrijven van dit artikel is gebruik gemaakt van onderzoeksmateriaal dat is verzameld in het kader van de WODCmonitor georganiseerde criminaliteit. Voor hun bijdrage aan dit doorlopende onderzoeksproject bedanken wij H.G. van de
Bunt, E.A.I.M. van den Berg, M. Brouwers, J. Barensen, R.F. Kouwenberg en G. Paulides.
In de Verenigde Staten werd al in de jaren zeventig forse kritiek geleverd op de empirische
houdbaarheid van dit bureaucratiemodel (onder andere: Albini, 1971; Ianni en Reuss-Ianni, 1972;
Smith, 1975). In Nederland heeft vooral de onderzoeks-groep Fijnaut dit beeld van georganiseerde
misdaad sterk genuanceerd (PEO, 1996). Volgens de onderzoeksgroep zou het bij georganiseerde
misdaad niet gaan om duidelijk identificeerbare en stabiele organisaties met een strenge hiërarchie,
maar om criminele netwerken waarbinnen daders in wisselende verbanden met elkaar samen-werken.
Het vervolgonderzoek in het kader van de WODC- monitor georganiseerde criminaliteit bevestigde
deze conclusie (Kleemans e.a., 1998). De onderzochte illegale samenwerkingsverbanden bleken
minder piramidaal, minder duurzaam en minder vastomlijnd dan het bureaucratiemodel suggereert. Dit
betekent overigens niet dat er geen sprake kan zijn van hiërarchische verhoudingen of van belangrijke
en minder belangrijke personen. Ook werd benadrukt dat sociale relaties van groot belang zijn voor het
functioneren van illegale samenwerkingsverbanden en dat de structuur van deze
samenwerkingsverbanden door de logistiek van de uit te voeren illegale activiteiten wordt beïnvloed
(Sieber en Bögel, 1993). Zo vergt het transporteren van scheepsladingen hasj vanuit Pakistan naar de
Verenigde Staten veel meer onderlinge coördinatie dan het productieproces van synthetische drugs, dat
gemakkelijk in deelprocessen door verschillende mensen kan worden uitgevoerd.
De discussie over de empirische houdbaarheid van het bureaucratiemodel is ook met betrekking tot
mensensmokkel relevant. Zo wordt vaak gesuggereerd dat de smokkel van Chinezen in handen zou
zijn van Chinese triades of andersoortige piramidaal opgebouwde ‘slangenkoporganisaties’. Volgens
Zhang (1997) is dit niet het geval. Bij de smokkel van Chinezen naar de Verenigde Staten zou het
volgens hem veeleer gaan om criminele netwerken:
‘… a network of social contacts contributing their resources to a profit-seeking activity. The
organizational and behavioral features of these smuggling rings can be best understood as task forces
with specific goals and involving individuals with specific functions. The alliances are fluid and
temporary’ (: 328).
Het merendeel van de tien door ons onderzochte mensensmokkelzaken heeft betrekking op fluïde
samenwerkingsverbanden die worden gekenmerkt door een grote mate van dynamiek. Succesvolle
samenwerkingsverbanden brengen weer andere samenwerkingsverbanden voort. Paspoorten worden
onderling geruild om aannemelijke paspoorten te vinden voor bepaalde klanten en reisroutes. Ook
worden klanten op deeltrajecten van elkaar overgenomen. Personen die in het ene opsporingsonderzoek nog een onbeduidende rol lijken te spelen, blijken later binnen een ander
samenwerkingsverband een centrale plaats in te nemen:
‘Drie jaar geleden kwam persoon A in een ander opsporingsonderzoek alleen nog maar in beeld omdat
hij paspoorten leverde en afnam van de hoofdverdachten. Ook leverde hij klanten aan ten behoeve van
de uitreis naar Canada. In een daarop volgend opsporingsonderzoek lijkt hij een onbelangrijke rol te
vervullen en wordt over hem opgemerkt dat hij niet goed bezig is en alleen maar problemen
veroorzaakt. In weer een ander opsporingsonderzoek vervult hij echter een leidende en sturende rol op
het gebied van vervalsingen en mensensmokkel (casus 9).
Het grote gevaar van het bureaucratiemodel is dat men onvoldoende aandacht heeft voor de dynamiek
van illegale samenwerkingsverbanden (zie volgende paragraaf). Ook worden mensen die cruciale
diensten verlenen, zoals paspoortvervalsers, gemakkelijk gezien als ondergeschikt en ondersteunend,
terwijl hun functie in werkelijkheid veel belangrijker is. De centrale plaats van documentenvervalsing
binnen de logistiek van de mensensmokkel (zie ook: IAM, 2001) bepaalt ook de centrale rol van de
paspoortvervalser. Deze levert doorgaans niet alleen cruciale diensten aan andere mensensmokkelaars
maar is meer dan incidenteel ook zelf de spil van een samenwerkingsverband dat zich toelegt op
mensensmokkel (casus 2, 5, 9).
Het logistieke proces van mensensmokkel is immers het eenvoudigst, wanneer men gemakkelijk kan
beschikken over vervalste documenten of - in het geval van kinderen - over reisbegeleiders die de
kinderen op hun eigen paspoort kunnen laten meereizen, zodat de reis gewoon per vliegtuig kan
worden afgelegd. De kern van het samen-werkingsverband kan dan vrij klein blijven en beperkt
worden tot enkele personen in het land van herkomst, een eventueel transitland en het
bestemmingsland (casus 2, 3).
In andere gevallen, wanneer over land moet worden gereisd, is het logistieke proces door de vele
fysieke verplaatsingen en te nemen barrières een stuk ingewikkelder, zodat vaker een beroep moet
worden gedaan op lokale kennis en contacten in de transitlanden:
‘In casus 2 kan worden volstaan met schakels in Iran, Nederland en Canada, terwijl er in casus 1
schakels zijn in India, Rusland, Polen, Duitsland, Nederland en Engeland. Iedere schakel neemt daarbij
een deeltraject voor zijn rekening en draagt de klanten over aan de volgende schakel. In casus 1 kosten
de coördinatie en de verrekeningen tussen de verschillende schakels dan ook veel meer tijd en moeite
dan in casus 2.’
Bij mensensmokkel zien we dus langs iedere reisroute een keten van wederzijds afhankelijke schakels,
die ieder ook weer met andere ketens verbonden kunnen zijn: paspoorten worden geruild of voor
elkaar vervalst en klanten worden op deeltrajecten van elkaar overgenomen. De wereld van de
mensensmokkel kan daarom worden gekarakteriseerd als een netwerk, waarbinnen de organisatoren
van bepaalde (deel)trajecten een centrale plaats innemen. Naast de organisatoren van relatief
omvangrijke mensensmokkelstromen zien we ook veel kleinere spelers, zoals individuele 'reisleiders'
die op één bepaalde route ongeveer vijf à zes personen per maand (laten) vervoeren en mensen die een
paar familieleden, vrienden of bekenden laten overkomen. Bepaalde opsporingsonderzoeken brengen
de hele keten in beeld (casus 1, 2 en 3), terwijl andere vooral deeltrajecten in beeld brengen (casus 7, 9,
10).
In de door ons onderzochte opsporingsonderzoeken zien we vooral samenwerkings-verbanden die via
hun sociale relaties de brug kunnen slaan tussen de landen van herkomst, het Europese vasteland en
bestemmingslanden als Engeland, Canada en de Verenigde Staten. Vaak beschikken de hoofdpersonen
uit deze opsporingsonderzoe-ken over deze cruciale contacten. Zonder deze contacten moet men een
beroep doen op anderen. Zo kan het samenwerkingsverband uit casus 8 wel de doorreis naar
Scandinavische landen regelen maar moet men voor de reis naar Engeland een beroep doen op een
andere groep.
De hoofdverdachten uit de door ons onderzochte casussen vertonen weinig overeen-komsten met het
traditionele beeld van ‘de leider op afstand’. Integendeel: zij zijn veelvuldig zelf bezig met het
vervalsen van documenten of met het onderhouden van contacten met het buitenland. Juist hieraan
lijken zij hun centrale positie te danken. Soms is het ook niet voldoende om de zaken telefonisch te
regelen. In casus 1 zien we dan ook een rondreizende zakenman, terwijl in andere casussen veelvuldig
heen en weer wordt gependeld tussen Nederland en landen van herkomst (zoals Irak in casus 8),
transitlanden (zoals Italië in casus 9) of bestemmingslanden (zoals Engeland in casus 10).
De hoofdverdachten uit de door ons onderzochte zaken beperken zich niet alleen tot het vervalsen van
documenten of het onderhouden van contacten met het buitenland. Zij voeren ook meer dan
incidenteel concrete activiteiten uit zoals het kopen van tickets, het afhalen en wegbrengen van klanten
en het verschaffen van onderdak. Soms wordt het vervalsen van paspoorten of het vervoer van
gesmokkelden ‘uitbesteedt’ maar op andere momenten voert men deze activiteiten zelf uit (casus 9).
Een poging om onderscheid te maken tussen ‘leiders op afstand’ en ‘uitvoerenden’ is daarom niet
alleen geforceerd maar ook misleidend. Sterker nog: de hoofdpersonen danken hun centrale positie
vaak juist aan hun feitelijke betrokkenheid. Wel kunnen deze personen moeilijker gemist worden dan
degenen die zo nu en dan hand- en spandiensten verlenen.
De dynamiek van samenwerkingsverbanden
Dynamiek is zeer kenmerkend voor de door ons onderzochte samenwerkingsverban-den. Deze
dynamiek wordt vooral zichtbaar in langer lopende opsporingsonderzoeken of door
opsporingsonderzoeken met elkaar in verband te brengen. Dan blijken samenwerkingsverbanden fluïde
te zijn en aan verandering onderhevig. De volgende uitgebreide casusbeschrijving illustreert deze
dynamiek alsmede enkele factoren die volgens ons de ontwikkeling van mensensmokkelnetwerken
bevorderen:
‘Per vliegtuig worden mensen vanuit Iran via Europa naar Canada gesmokkeld. Daarbij zijn de in
Nederland woonachtige A en B betrokken alsmede verschillende landgenoten in Iran en Canada,
waaronder ex-klanten en familieleden.
A houdt zich al lange tijd bezig met het vervalsen van documenten en met mensens-mokkel vanuit
Nederland naar Canada. Hoewel hij op een gegeven moment wordt aangehouden voor het vervalsen en
helen van documenten, krijgt hij slechts een voorwaardelijke gevangenisstraf en zet hij zijn activiteiten
onverminderd voort. Door zijn goede reputatie als vervalser van paspoorten groeit zowel zijn klantenaanbod als zijn aanbod aan paspoorten. Op een gegeven moment beschikt A over een vaste voorraad
van 400 tot 500 paspoorten, waardoor hij gemakkelijk voor iedere klant, reisroute en bestemming een
'aannemelijk' paspoort kan vinden dat met behulp van een pasfotoverwisseling geschikt kan worden
gemaakt voor de uitreis. Betalingen vormen geen groot probleem, omdat A familie heeft in Iran en zelf
van plan is om door te reizen naar Canada. Klanten of hun familieleden mogen daarom ook in Iran of
in Canada hun financiële verplichtingen nakomen.
Op een gegeven moment zoekt B, die uitgeprocedeerd is in Duitsland, contact met A om naar Canada
te reizen. De uitreis mislukt, B blijft achter in de woning van A en maakt kennis met de dagelijkse
praktijk van de mensensmokkel. Uit eigen initiatief gaat hij A meer en meer ondersteunen en krijgt
daarvoor uiteindelijk een financiële vergoeding. Via familiebanden van B ontstaan er contacten met D
en E in Iran. B krijgt een steeds grotere rol in het leggen van contacten met potentiële klanten, het
onderhouden van de contacten met Iran en het regelen van de financiën. A legt zich vrijwel volledig
toe op zijn 'specialiteit' (het vervalsen van identiteitsdocumenten), het aankopen van vliegtickets en
identiteitsdocumenten en het wegbrengen van passagiers. Het aantal klanten neemt sterk toe en op een
gegeven moment schakelt men ook C in, een klant die goed Engels spreekt. Daarnaast worden er
activiteiten uitgevoerd door partners en klanten die op hun uitreis wachten.
A wil naar Canada vertrekken en komt met B overeen dat deze samen met anderen zijn activiteiten zal
overnemen. A geeft B een lening en zijn mobiele telefoon (met het bij klanten en mensensmokkelaars
bekende nummer). Ook helpt hij hem om het vervalsen onder de knie te krijgen. B wordt echter veel
sterker geleid door winstbejag en houdt zich meer bezig met een uitbundig leven dan met het serieus
overnemen van de activiteiten van A. Dit leidt tot een breuk: A neemt de mobiele telefoon in en laat
het wereldwijd bekende nummer afsluiten. Hij leert echter nog wel drie nieuwe medewerkers van B
het vak.
Vervolgens gaan A en B afzonderlijk verder, elk met een eigen samenwerkingsverband. De
vervalsingen van B zijn echter niet goed en hij beschikt niet over de juiste reisroutes, waardoor veel
van zijn klanten worden aangehouden. De voorraad wachtende klanten groeit en ontevreden klanten
keren zich soms tot A. De situatie wordt voor B steeds nijpender en uiteindelijk verdwijnt hij
spoorloos van het toneel. Hij laat dertig à veertig gedupeerde klanten achter, die door A alsnog aan een
uitreis worden geholpen. A wordt vlak voor zijn geplande vertrek naar Canada aangehouden (casus
2).’
Deze casus illustreert vijf factoren die de ontwikkeling van mensensmokkelnetwerken bevorderen. In
de eerste plaats zien we dat de omvang van de illegale activiteiten kan toenemen omdat er weinig
tegenslagen zijn. Dit is zowel een gevolg van de goede vervalsingen als van het lage opsporingsrisico.
Doordat logistieke bottlenecks zoals financiën en beschikbare paspoorten een steeds minder groot
probleem vormen, kan de omvang van de mensensmokkelstroom gestaag toenemen. Ook het onderdak
voor gesmokkelden levert geen logistieke problemen op, omdat gebruik kan worden gemaakt van de
faciliteiten van AZC’s.
In de tweede plaats zien we dat via-via het klantenaanbod toeneemt: tevreden klanten of hun
familieleden brengen weer nieuwe klanten aan. Tevens laten andere mensen-smokkelaars, die vervalste
paspoorten afnemen van A, het deeltraject Europa-Canada soms verzorgen door A en consorten. Ook
het aanbod van paspoorten en van te vervalsen identiteitsdocumenten neemt toe, doordat bekenden via
bekenden bij A worden geïntroduceerd. Opvallend is hierbij vooral de relatief open communicatie over
de illegale activiteiten binnen een beperkt circuit, zoals we ook in andere onderzochte zaken
tegenkomen.
In de derde plaats zien we dat steeds meer mensen uit de directe sociale omgeving bij de illegale
activiteiten worden betrokken; soms voor hand- en spandiensten, soms met een zeer centrale rol zoals
in het geval van B en C.
In de vierde plaats zien we ook groei in de omgeving van succesvolle samenwerkings-verbanden. De
goede vervalsingen van A bevorderen niet alleen zijn eigen activitei-ten, maar ook die van anderen.
Daarnaast vindt er samenwerking plaats met andere mensensmokkelaars. Men ruilt of verhandelt
onderling paspoorten die men zelf niet goed kan gebruiken en laat soms bepaalde deeltrajecten door
elkaar verzorgen.
In de vijfde plaats treedt door overdracht van kennis en contacten een sneeuwbaleffect op. Mensen
raken via hun sociale relaties betrokken bij illegale samenwerkings-verbanden en worden gaandeweg
steeds minder afhankelijk van anderen. Vervolgens zoeken zij hun eigen weg en vormen weer nieuwe
samenwerkingsverbanden, die op hun beurt een aanzuigende werking hebben op hun eigen directe
sociale omgeving.
Meedogenloze daders en willoze slachtoffers?
Volgens het stereotype beeld van mensensmokkelaars zouden meedogenloze crimine-len grof geld
verdienen aan de uitbuiting van willoze slachtoffers. Hoewel wij gevallen van uitbuiting en tragische
incidenten geenszins willen bagatelliseren, staan in de door ons onderzochte zaken vooral wederzijdse
instemming en wederzijds voordeel centraal. Slechts één casus komt overeen met het beeld van
meedogenloze daders die betrekkelijk gewetenloos omgaan met hun slachtoffers. In deze zaak komen
we dreiging met geweld, mishandeling en seksueel misbruik tegen (casus 5). Ook vindt er gijzeling
plaats wanneer de reissom niet op tijd wordt voldaan (zie ook het artikel van Soudijn).
In de andere zaken komen we niet of nauwelijks geweld of dreiging met geweld tegen, ook niet als
smokkeloperaties desastreus verlopen of bij betalingsproblemen. Bepaalde mensensmokkelaars geven
zelfs een smokkelgarantie (casus 2, 3 en 7). Als het land van bestemming niet wordt bereikt, kunnen
klanten het nog een keer proberen. Daarnaast kan in bepaalde gevallen over de prijs van smokkelroutes
worden onderhandeld en hanteert men redelijk coulante betalingsregelingen. Vaak kan een deel bij
vertrek worden betaald en de rest in het land van bestemming. Ook is men soms bereid om enige tijd te
wachten op een deel van de reissom, als dit nog moet worden verdiend op de plaats van bestemming.
Het afschilderen van daders als gewetenloze criminelen is dus misschien in bepaalde gevallen terecht,
maar miskent dat zij vaak - uit welbegrepen eigenbelang of uit humane overwegingen - gewilde
diensten proberen te leveren. Men moet daarbij bedenken dat bijna alle leden van de door ons
onderzochte smokkelorganisaties zelf in het verleden met behulp van smokkelaars naar Nederland zijn
gekomen. Ook gaan gesmokkelden hand- en spandiensten verrichten voor het smokkelnetwerk dat hen
naar Nederland heeft gebracht of gaan zij hier zelfs deel van uitmaken. Hoewel economisch gewin in
alle zaken een belangrijke drijfveer is om zelf mensen te gaan smokkelen, lijkt slechts in twee casussen
sprake van daders die louter en alleen uit winstbejag handelen. Er zijn vaak meer motieven om mensen
te smokkelen: de wens om landgenoten te helpen, sociale verplichtingen of zelfs een soort zorgplicht
tegenover landgenoten. Ook vriendendiensten kunnen overigens zeer lucratief zijn.
In de onderzochte zaken zijn de gesmokkelden doorgaans eerder te typeren als klanten dan als willoze
slachtoffers. In enkele casussen gaven de gesmokkelde personen en de ouders van gesmokkelde
kinderen ondubbelzinnig aan dat zij niet wilden meewerken aan een strafrechtelijk onderzoek: zij
beschouwden de mensensmokkelaars niet als criminelen, maar als mensen die hen een kans gaven op
een betere toekomst in een ander land.
In tegenstelling tot mensensmokkelzaken die de voorpagina van de krant halen, is er in de door ons
onderzochte zaken doorgaans geen sprake van mensonterende reis-omstandigheden. Er wordt gebruik
gemaakt van relatief comfortabele transportmiddelen zoals vliegtuigen, treinen, bussen en personenwagens. Uit de onderzochte casussen blijkt ook
dat mensensmokkelaars een duidelijk belang hebben bij tevreden klanten. Tevreden klanten leveren
immers weer nieuwe klanten op. In bepaalde etnische gemeenschappen is vaak goed bekend op welke
mensensmokkelaars men een beroep kan doen:
‘Een medeverdachte verklaarde dat binnen hun etnische gemeenschap iedereen wist dat A een
mensensmokkelaar was en dat je bij hem wel terecht kon. In elk asielzoekerscentrum kende men zijn
naam, waardoor hij vanuit Nederland en ook vanuit Duitsland werd gebeld door mensen die
informeerden naar de mogelijkheden om naar Engeland of Scandinavische landen te reizen ’(casus 10).
In het algemeen wordt mensensmokkel in de onderzochte zaken door de betrokkenen niet als
criminaliteit maar als dienstverlening beschouwd. Er wordt relatief open over mensensmokkel
gesproken en klanten worden aangebracht via mond-op-mond-reclame en het uitdelen van
visitekaartjes (casus 1, 4). Ook verrichten familie, vrienden en kennissen allerlei hand- en spandiensten
zoals tickets kopen, gesmokkel-den halen en brengen of onderdak verlenen.
Het traditionele beeld van meedogenloze daders en willoze slachtoffers is dus misschien in sommige
gevallen terecht, maar het miskent de drijvende kracht achter mensensmokkel: smokkelaars, klanten en
hun sociale omgeving hebben allen belang bij de succesvolle uitvoering van gewilde dienstverlening.
Slotbeschouwing: vriendendienst of ernstig vergrijp?
Een effectieve aanpak van mensensmokkel begint bij het besef dat niet de uitbuiting maar juist het
wederzijdse voordeel van smokkelaars en gesmokkelden de drijvende kracht vormt achter het
probleem. Dit verklaart ook de actieve betrokkenheid van de sociale omgeving, variërend van familie,
vrienden en bekenden tot personen die werkzaam zijn bij officiële instanties. Vanuit de optiek van de
direct betrokkenen lijkt er niets op tegen om familie of vrienden met behulp van een vervalst paspoort
en een verzonnen vluchtverhaal naar een welvarender land te smokkelen. Mensensmokkel moet dan
ook niet alleen op microniveau worden bekeken, maar ook op macroniveau. Op microniveau zal men
in veel van de door ons onderzochte zaken tevergeefs op zoek gaan naar schrijnende gevallen van
uitbuiting en mensonterende reisomstandig-heden. Op macroniveau blijkt er echter ook bij
ogenschijnlijke vriendendiensten sprake te zijn van maatschappelijk ongewenste neveneffecten.
Ten eerste maken mensensmokkelaars veelvuldig gebruik van vervalste paspoorten en andere officiële
documenten. Vanuit het perspectief van de direct betrokkenen zou men dit kunnen toejuichen, omdat
men met een deskundig vervalst paspoort vrij comfortabel en langs de kortste weg naar het
bestemmingsland kan reizen. Maatschappelijk gezien zou men echter ‘blind’ moeten kunnen
vertrouwen op de authenticiteit van officiële documenten.
Ten tweede blijken mensensmokkelaars en gesmokkelden zich meer dan incidenteel schuldig te maken
aan uitkeringsfraude en andere frauduleuze handelingen. Het meest verregaande voorbeeld is de groep
uit casus 8:
‘Men vervalst buitenlandse volkstellingformulieren om kinderbijslag te claimen;
royementsverklaringen van verzekeringsmaatschappijen om een hogere no-claim korting te krijgen;
notariële akten om aftrekposten op te voeren in belastingaangiften; diploma’s ten behoeve van
sollicitaties of toelatingsbewijzen voor hoger onderwijs; huwelijksakten om ‘legaal’ naar Nederland te
komen; en telefoonkaarten om kosteloos te kunnen bellen’ (casus 8).
Ten derde kan mensensmokkel het asielbeleid en het maatschappelijk draagvlak voor het opnemen van
politieke vluchtelingen verregaand uithollen. Ook treffen we in de door ons onderzochte zaken
verschijnselen aan die de integriteit van het vreemdelin-genbeleid sterk kunnen ondermijnen. Zo
krijgen gesmokkelden de instructie om zich bij de autoriteiten te melden met een gefingeerd
vluchtverhaal. Hierdoor groeit de scepsis over de betrouwbaarheid van alle vluchtverhalen. Zeker
wanneer blijkt dat gesmokkelden soms zelfs op vakantie gaan naar hun thuisland en hun documenten
bij aankomst in Nederland laten vervalsen, zodat er geen bewijs is van hun (veilige) verblijf aldaar
(casus 8). Ook het organiseren van schijnhuwelijken om gesmokkelden of andere illegaal in Nederland
verblijvende personen een verblijfsstatus te geven, frustreert het vreemdelingenbeleid (casus 6).
Een laatste probleem is het misbruik van asielzoekerscentra. Door de lange procedures kunnen deze
voorzieningen gemakkelijk worden misbruikt voor het onderhouden van mensen die wachten op
doorreis naar een ander land. Asielzoekerscentra worden niet alleen misbruikt als gratis onderkomen
voor gesmokkelden (casus 2, 9 en 10), maar blijken ook in bepaalde gevallen een veelzijdige,
faciliterende omgeving te vormen voor mensensmokkelaars. In casus 9 verzet een mensensmokkelaar
zich zelfs tegen het plan om hem zelfstandige woonruimte te gunnen, omdat het AZC veel
mogelijkheden biedt voor zijn activiteiten.
De maatschappelijke problematiek van de mensensmokkel omvat dus meer dan tragische incidenten en
schrijnende gevallen van uitbuiting. Waar men bij vrouwen-handel de ernst van het delict kan zoeken
in de manier waarop er wordt omgegaan met de slachtoffers, is dit bij mensensmokkel niet per
definitie het geval. De belangen die door mensensmokkelaars worden geschaad, zijn vaak veel
abstracter. Tegenover deze abstracte belangen staan de concrete belangen van de direct betrokkenen,
die allen baat hebben bij de succesvolle uitvoering van de gewilde dienstverlening. Dit is een van de
verklaringen voor het dualistische karakter van de maatschappelijke discussie over de aanpak van
mensensmokkel.
Literatuur
Albini, J. (1971) The American Mafia. Genesis of a legend, New York: Appleton.
Aronowitz, A.A. (2001) ‘Smuggling and trafficking in human beings: the phenomenon, the markets that drive it
and the organisations that promote it’, European Journal on Criminal Policy and Research, 9 (2): 163-195.
Bedem, R.F.A. van den (1994) ‘Volgmigratie en partnerkeuze als vormen van onstuurbare immigratie’,
Justitiële verkenningen, 20 (3): 46-58.
Bruin, W.J. de, H.C. de Jong, H. Pauwels & I.M. Voorhoeve (red.) (1999) Mensensmokkel naar Nederland. Een
bundeling van lezingen over mensensmokkel in relatie tot de bestrijding van de (georganiseerde) criminaliteit,
’s-Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie, Studiereeks recherche deel 9.
Böcker, A. (1992) ‘Gevestigde migranten als bruggehoofden en grenswachters: kettingmigratie over juridisch
gesloten grenzen’, Migrantenstudies, 1992 (4): 61-78.
Cressey, D.R. (1969) Theft of the Nation. The structure and operations of organized crime in America, New
York: Harper & Row.
Engbersen, G. & J. van der Leun (2001) ‘The social construction of illegality and criminality’, European
Journal on Criminal Policy and Research, 9 (1): 51-70
Godfroid, D.J. & Y. Vinckx (1999) Mensensmokkel, Amsterdam: Meulenhoff.
Havinga, T. & A.G.M. Böcker (1998) ‘Asielmigratie naar Nederland: patronen van herkomst en bestemming’,
Justitiële verkenningen, 24 (9): 19-32.
Ianni, F.A.J. & E.R. Reuss-Ianni (1972) A family business. Kinship and social control in organized crime, New
York: Russell Sage.
Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel (IAM) (2001) Dreigingsbeeld mensensmokkel 2000,
Zoetermeer: Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel.
Kleemans, E.R., E.A.I.M. van den Berg & H.G. van de Bunt, m.m.v. M. Brouwers, R.F. Kouwenberg & G.
Paulides (1998) Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Rapportage op basis van de WODC-monitor, Den
Haag: WODC.
Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden (PEO) (1996) Inzake Opsporing; enquête
opsporingsmethoden, Bijlage VII: Eindrapport onderzoeksgroep Fijnaut, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Salt, J. (2000) ‘Trafficking and human smuggling: a European perspective’, International Migration 38 (3): 3156.
Schloenhardt, A. (1999) ‘Organized crime and the business of migrant trafficking. An economic analysis’,
Crime, Law & Social Change, 32: 203-233.
Sieber, U. & M. Bögel (1993) Logistik der Organisierten Kriminalität, Wiesbaden: Bundeskriminalamt.
Slobbe, D.F. & M.M.C. Kuipers (1999) Verhoging van de strafmaat op mensensmokkel, Enschede: IPIT,
Faculteit Bestuurskunde, Universiteit Twente.
Smith, D. Jr. (1975) The Mafia mystique, New York: Basic Books.
Staring, R. (2001) Reizen onder regie. Het migratieproces van illegale Turken in Nederland, Amsterdam: Het
Spinhuis.
Wang, Z. (1996) ‘Ocean-going smuggling of illegal Chinese immigrants: operation, causation and policy
implications’, Transnational Organized Crime, 2 (1): 49-65.
Winer, J.M. (1997) ‘Alien smuggling: elements of the problem and the U.S. response’, Transnational
Organized Crime, 3 (1): 50-58.
Zhang, S.X. (1997) ‘Task force orientation and dyadic relations in organized Chinese alien smuggling’, Journal
of Contemporary Criminal Justice, 13 (4): 320-330.
Gijzeling - een onderbelichte kant van mensensmokkel bij Chinezen
Melvin Soudijn
Engelse media berichten sinds enkele jaren regelmatig over gijzelingszaken van Chinezen4, de Engelse
autoriteiten spreken zelfs over een ware golf van kidnappings5. Uit deze berichtgeving blijkt dat
illegale Chinezen meer dan eens in kleine ruimtes worden vastgehouden en mishandeld totdat hun
familie losgeld betaalt. Doorgaans bevindt deze familie zich in China. De slachtoffers blijken allen
recent te zijn gesmokkeld. Tussen de smokkel en de gijzeling wordt vaak een verband gevonden. De
Engelse opsporingsdiensten vermoeden dat er zich in het Chinese smokkelmilieu meer onontdekte
gijzelingen afspelen.
Dit artikel gaat over de Nederlandse situatie. Lopen illegale Chinezen in Nederland het risico
slachtoffer van een gijzeling te worden en zo ja, hoe omvangrijk is dit probleem?
Om het mechanisme achter het gijzelen van illegalen beter te begrijpen, wordt allereerst ingegaan op
een specifieke financieringsmethode die wordt gebruikt om de smokkelreis te bekostigen. Vervolgens
wordt de relatie tussen deze financierings-methode en gijzeling in beeld gebracht. Ten slotte wordt in
een juridische context gekeken of gijzeling bij deze financieringsmethode als zodanig onderkend dient
te worden.
Als bronnenmateriaal zijn de bestanden van het voormalige expertiseteam Zuidoost Azië (ZOA)
gebruikt, dat van 1997 tot september 2001 bij de regionale recherche-dienst van het district Rotterdam
Rijnmond was ondergebracht. Het team had onder andere tot taak om alle aan Zuidoost Azië
gerelateerde criminaliteit in Nederland te inventariseren en op te slaan. Voor dit artikel zijn selectief de
bestanden uit die periode geraadpleegd die met gijzeling en betalingshandelingen binnen de mensensmokkel te maken hebben. Dit varieert van afgesloten opsporingsonderzoeken tot losse incidenten.
Verder zijn notities van acht persoonlijke gesprekken met illegalen geraadpleegd.
De methode van voorfinanciering
De smokkel vanuit China naar Nederland kost 20.000 tot zelfs 50.000 gulden per persoon (IAM, 2001:
30; Godfroid, 1999: 37, 63, 223). Wie naar Engeland wil, is zo’n tienduizend gulden meer kwijt (ZOA,
2000: 8; IAM, 2000: 30).
‘Of all the unknowns associated with trafficking, perhaps the most intriguing is that of the economics
of the trade’ (Skeldon, 2000: 21).
Hoe de te smokkelen persoon zijn reis financiert, is onduidelijk. Volgens het gangbare (media)beeld
steekt de gesmokkelde zich hiervoor diep in de schulden bij de smokke-laar en verplicht hij zich om
jarenlang de schuld aan hem af te lossen, met forse rente. De afbetalingsverplichtingen hebben door
hun strenge sancties ingrijpende gevolgen. Sommige Chinese mannen zouden hierdoor zelfs
gedwongen worden om zich op het criminele vlak te begeven (overvallen, afpersingen), terwijl
vrouwen in de prostitutie kunnen belanden. Dat dergelijke situaties voorkomen, is goed mogelijk.
Maar het percentage dat op basis van dergelijke afspraken naar Nederland komt, wordt nergens
gegeven. Bovendien wordt onvoldoende stilgestaan bij het feit dat er ook andere financiële regelingen
mogelijk zijn. Dit artikel concentreert zich specifiek op één van deze alternatieve methodes,
‘voorfinanciering’.
Ook bij deze methode moet de gesmokkelde jarenlang hard werken om de reissom van enkele
tienduizenden guldens af te lossen. Er is echter één cruciaal verschil: dit bedrag dient niet aan de
smokkelaar of het smokkelnetwerk te worden terugbetaald maar aan de eigen familie of vriendenkring.
Ter illustratie drie uitspraken van de illegale mannen L.J., W.C. en vrouw Z.W.:
‘Een gedeelte van het bedrag heb ik gekregen van mijn ouders. Samen hadden we 80.000 Renminbi
(RMB)6. Het restant, 50.000 RMB, heb ik van familie geleend en zal ik op termijn terug moeten
betalen. Ik hoef mijn ouders pas terug te betalen als ik weer geld heb.’
4
The Guardian, 8-9-2000; The Evening Standard, 2-8-2000; Daily Mail, 20-6-2000, 16-12-1999; The Times, 16-10-1998;
The Daily Telegraph, 27-11-1997.
5
The Economist, 10-2-2001; The Independent, 18-2-2001.
6
Verkoopprijs 100 RMB = 35 gulden / 15,76 Euro (10 september 2001).
‘Voor de reis met de mensensmokkelnetwerk heb ik ongeveer Fl. 18.000 betaald. Dit geld is betaald
door mijn ouders, die dit geleend hebben.’
‘De familie heeft dit bedrag [het smokkelbedrag] betaald ‘(ZOA Database).
Bij deze methode heeft de te smokkelen persoon voor aanvang van de reis op een of andere manier de
reissom geregeld, voorgefinancierd. Op basis van de afgelegde verklaringen wordt echter niet duidelijk
hoe de benodigde som wordt verkregen. Sommigen doen dit door bij familie geld te lenen. Naaste
verwanten en de extended family zijn kennelijk kapitaalkrachtig genoeg om de smokkel te bekostigen.
Naar oud gebruik zullen ook vrienden, dorpsgenoten of zelfs lokale woekeraars tegen een bepaald
percentage geld lenen. Een andere mogelijkheid is de verkoop van huis of grond.
Een heikel punt is het moment van geldoverdracht. Hoe is de te smokkelen persoon ervan verzekerd
dat hij na betaling ook daadwerkelijk naar het doelland wordt gebracht? En omgekeerd, hoe is de
smokkelaar ervan verzekerd dat de te smokkelen persoon na aankomst in het doelland niet meteen de
benen neemt maar het verschuldigde bedrag overhandigt? De verklaringen van de illegale mannen L.J.
en X. geven het volgende beeld:
‘Afgesproken werd dat ik tegen betaling van 130.000 RMB naar Europa zou worden gebracht. Een
helft te voldoen voor vertrek. Het restant bij aankomst in het land van bestelling’ (ZOA Database).
‘Ik zou opbellen naar een vriend [in China] als ik aangekomen was, dan kon hij het geld
overhandigen’ (persoonlijk gesprek).
Als teken van goede wil zal de te smokkelen persoon een bepaald gedeelte van de reissom vooruit
betalen. Familie of vrienden zorgen vervolgens voor de betaling van het restant. Doorgaans bevinden
deze zich in China, in een enkel geval in het land van bestemming of in een derde land. Het gaat dan
vaak om al eerder vertrokken familie of vrienden die zich garant willen stellen. De gesmokkelde zal bij
een geslaagde reis telefonisch contact met hen opnemen. Hij deelt vervolgens mee dat het land van
bestemming veilig en wel is bereikt en de smokkelaars uitbetaald kunnen worden. In afwachting van
de betaling wordt de gesmokkelde meestal tijdelijk door de smokkelaar ondergebracht in een safe
house. Een variant hierop is dat de gesmokkelde na ieder succesvol afgerond onderdeel van het traject
(bijvoorbeeld China - Rusland) de garantstellers opbelt en daarmee het sein geeft, dat het
desbetreffende gedeelte van de reissom aan de smokkelaars kan worden afgestaan (Yates, 1997: 157).
De methode van voorfinanciering is voor een smokkelnetwerk vrij aantrekkelijk. In tegenstelling tot
het dreigbeeld van een almachtige organisatie die van honderden illegalen wekelijks de verdiensten
afroomt, is het voor smokkelnetwerken ondoenlijk om van alle gesmokkelden de verblijfplaats,
werkzaamheden en inkomens in de gaten te houden. Dat kost niet alleen mankracht; het continueren
van een dergelijke relatie met de illegaal vergroot ook het risico op ontdekking door de
opsporingsinstanties. Bovendien investeert het smokkelnetwerk een behoorlijke som geld in de
smokkel (zoals verzorgen van papieren, transport, onderdak). Men zal niet jaren willen wachten op het
moment dat een dergelijke investering zichzelf heeft terugverdiend (Chin, 1997: 194).
Het is onduidelijk welk percentage gesmokkelden in Nederland van voorfinanciering gebruik heeft
gemaakt. Buitenlandse gegevens suggereren dat deze methode vaak wordt gehanteerd. Wang schat dat
het merendeel van de Chinese illegalen die Amerika binnenkomen het smokkelbedrag door vrienden
en familie laat betalen (Wang, 1996: 53-56). Een veldonderzoek van Chin, medio jaren 90, bevestigt
dit beeld (Chin 1997: 174-179).
In Nederland werd echter de afgelopen jaren het merendeel van alle Chinese asielverzoeken door
alleenstaande minderjarige asielzoekers (AMA’s) gedaan. In 1999 betrof dit 68% (793 personen) en in
2000 69% (942 personen) van het totaal aantal asielverzoeken die door personen met de Chinese
nationaliteit zijn ingediend (cijfers IND). Om als AMA geloofwaardig te blijven, kan deze natuurlijk
niet verklaren dat achtergebleven familieleden het smokkelbedrag betalen en dat met hen nog contact
bestaat.
Op zichzelf biedt voorfinanciering beide partijen voldoende zekerheden, maar de methode leent zich
ook voor misbruik. Een aantal situaties in het verleden kan onder de noemer gijzeling gebracht
worden. Maar ook bij een normale smokkelpoging kan sprake zijn van wederrechterlijke
vrijheidsberoving. Deze wordt echter zelden als zodanig onderkend.
Misbruik
Het misbruik kent twee varianten, ‘oplichting’ en ‘onderling afpakken’. Bij oplichting wordt
bijvoorbeeld het vooraf afgesproken smokkelbedrag onderweg opeens verdubbeld. Aangezien het
thuisfront deze verhoging niet meteen kan opbrengen, worden de onfortuinlijke gesmokkelden
vastgehouden tot er is betaald. Zij worden niet alleen geboeid en bewaakt, er vinden dagelijks ook
zware mishandelingen plaats waarbij het thuisfront telefonisch kan meeluisteren. Bovendien wordt er
voortdurend gedreigd dat men het slachtoffer zal doden als het geld niet op tijd klaarligt. Een treffend
voorval vond begin 2000 plaats. Door de politie werd een half ontklede, geboeide Chinees op straat
aangetroffen. Hij zat onder de blauwe plekken. Volgens zijn eigen verklaring was hij ontsnapt en via
Nederland op doorreis naar familie in Italië om daar te gaan werken. Hij had het volgende
afgesproken:
‘In Italië zou ik dan naar een huis worden gebracht en pas worden vrijgelaten als mijn nicht US$ 7.500
zou hebben betaald’ (ZOA database).
In dit geval bevond de garantsteller zich al in het buitenland, maar ging het fout tijdens de doorreis in
Nederland. Aangezien het al laat was, werd hij met een medereiziger in een safe house opgevangen.
Daar werden zij door de smokkelaars mishandeld en gedwongen al hun bezittingen af te staan.
Vervolgens moesten zij met hun familie contact opnemen. Toen bleek dat de nicht in Italië niet kon
betalen, werd familie in China opgedragen, daar 120.000 RMB klaar te leggen. Dat konden zij niet
opbrengen. De familie van de medereiziger kon wel snel betalen en hij werd kort daarop vrijgelaten.
Zijn identiteit is nooit achterhaald. Ook heeft hij geen contact met de politie gezocht om het andere
slachtoffer, dat op dat moment nog vastzat, te helpen. Dit slachtoffer wist vijf dagen later uiteindelijk
te ontsnappen.
In Nederland zijn enkele andere gevallen aan het licht gekomen waarbij vermoedelijk sprake is van
oplichting door de eigen smokkelaars. Doordat de slachtoffers niet erg bereid waren om mee te
werken, is het politie onderzoek niet diepgaand genoeg geweest om dit beeld te kunnen bevestigen.
Een tweede variant is het tussen smokkelnetwerken onderling ’afpakken’ van gesmokkelden. Een
concurrerende organisatie probeert de gesmokkelden te onderscheppen voordat zij contact met hun
garantstellers hebben gemaakt. Aangezien het geld zo goed als klaar ligt, zal men na de
onderschepping de gesmokkelden dwingen het thuisfront te instrueren, het geld aan een
contactpersoon van de concurrent over te dragen. Zo hebben de oorspronkelijke smokkelaars het
nakijken, terwijl zij voor alle risico’s en onkosten opdraaien.
In de zomer van 2000 doet zich zo’n situatie voor. Drie Chinezen uit de provincie Fujian pogen te
ontsnappen door van een hooggelegen balkon te springen. Twee komen erg ongelukkig terecht. De één
heeft beide benen en zijn rug gebroken, de ander alleen beide benen. Uit hun verklaringen blijkt dat zij
door een smokkelnetwerk Frankrijk zijn binnengebracht. Zij bevinden zich in een hotelkamer als er
plotseling enkele Chinese mannen binnenkomen. Deze dwingen hen in een auto te stappen die koers
zet naar Nederland. In een woning in Nederland moeten de drie onder dwang telefonisch contact met
hun familie in China zoeken. De drie worden met de dood bedreigd. Voor hun vrijlating wordt 200.000
RMB geëist. Aangezien zij doodsangsten uitstaan, gaan zij er uiteindelijk op een onbewaakt ogenblik
toe over uit het raam te springen.
Hun verhaal wordt bevestigd uit onverwachte hoek, door de familie in China zelf. Een van de
slachtoffers verzoekt de politie dringend, zo snel mogelijk zijn broer in China te bellen om door te
geven dat de betaling gestopt moet worden. Door middel van een tolk wordt vervolgens ook een
verklaring van de broer in China opgenomen. Hij vertelt dat het de bedoeling is dat de slachtoffers naar
Europa worden gesmokkeld. Hiervoor is al 120.000 RMB betaald. Los daarvan wordt nu door
onbekenden geld geëist. Later belt ook nog een zwager uit Londen op. Hij heeft weer via familie in
China over de ontvoering gehoord en verklaart dat de drie Chinezen voor 200.000 RMB naar Engeland
zouden worden gesmokkeld. Per traject dient betaald te worden. Tot Frankrijk was al 120.000 RMB
afgedragen, er resteerde dus nog 80.000 RMB. Bij aankomst in Engeland zou de zwager naar China
bellen om te melden dat zij goed waren aangekomen. Daarmee zou het sein worden gegeven om in
China het resterende geldbedrag aan de smokkelaars over te maken. Zodra het bedrag binnen was, zou
men uit China weer naar Londen bellen, waarna de zwager hen zou komen ophalen.
Afgezien van het bovenstaande (overigens niet bewezen) voorval is het onderling ‘afpakken’ van
gesmokkelden in Nederland verder niet gesignaleerd. Waarschijnlijk is het onderling afpakken een te
groot risico voor de Nederlandse markt, waar (zo blijkt uit politieonderzoeken) de meeste hoofdfiguren
elkaar wel kennen. Uit het buitenland zijn echter meer gevallen bekend (Chin, 1996: 160).
Het is opvallend dat de Nederlandse politie gijzelingssituaties met illegalen als slachtoffer alleen maar
door toeval op het spoor is gekomen. Personen worden in gehavende toestand op straat aangetroffen of
voorbijgangers bemerken iets vreemds. Dit kan er op wijzen dat er veel meer van zulke gevallen zijn
maar dat deze onbekend blijven. Juist omdat het om mensen in de illegaliteit gaat, blijkt de
aangiftebereidheid en medewerking aan het opsporingsonderzoek gering, zelfs na zware mishandeling.
Waarschijnlijk spelen onbekendheid met ons rechtssysteem, gebrek aan vertrouwen in de politie,
taalproblemen en angst het land uitgezet te worden een rol. Dat laatste zou niet alleen gezichtsverlies
betekenen, het is nog belangrijker dat de familie een behoorlijke som geld in de smokkel heeft
geïnvesteerd waarop minimaal break even gedraaid dient te worden. De verborgenheid van het delict
wordt ook versterkt doordat derden die er kennis van dragen geen actie ondernemen. Het thuisfront in
China zal niet snel tot aangifte overgaan, want men weet dat het om smokkel gaat (wat strafbaar is) en
staat wantrouwend tegenover de politie. Slechts eenmaal werd in China aangifte gedaan. Het
slachtoffer bleek dan ook een familielid te hebben dat bij de politie in China werkzaam is.
Vanuit de Chinese gemeenschap in Nederland is ook weinig steun te verwachten. Legale of illegale
vrienden blijven liever buiten schot uit angst voor de overheid, maar zeker ook voor de criminelen.
Zonder verder in te gaan op de vraag, in hoeverre een smokkelnetwerk werkelijk georganiseerd is,
overheerst bij zowel de legale als illegale Chinezen het beeld van een grote organisatie die overal zijn
tentakels heeft. Uit de eerder genoemde voorbeelden blijkt tenslotte dat zij in Nederland mensen
kunnen gijzelen, terwijl het losgeld in China of Italië wordt opgehaald.
Het gevolg hiervan is dat opsporing niet plaatsvindt, omdat er geen aangifte van vermissing is gedaan.
En als er wel aangifte wordt gedaan, speelt het slachtoffer zelden open kaart. Voor criminelen is de
kans op ontdekking dus vrij klein, terwijl de opbrengsten aanzienlijk zijn. Om deze reden is het voor
Chinese criminelen aantrekkelijk om Chinezen die al langer in Nederland verblijven, maar geen legale
status hebben, te ontvoeren en tegen losgeld te gijzelen. In Nederland zijn twee van dergelijke
misdrijven ontdekt. In het buitenland zijn dit soort misdrijven al jaren bekend, met name in Amerika
en Engeland. Daar wijzen specialisten in de Aziatische misdaad erop dat deze vorm van criminaliteit
sindsdien alleen maar is toegenomen.
Discussie
De illegale vrouw L.G. verklaart
‘Omdat in China het totale bedrag van China naar Nederland nog niet geheel was betaald, moest ik in
het pand aan de […] blijven, totdat dat was betaald. Al die tijd moest ik in het pand binnen blijven en
mocht de deur niet uit om bijvoorbeeld te gaan werken’ (ZOA Database).
Deze uitspraak heeft geen betrekking op de in paragraaf ‘misbruik’ beschreven excessen. Integendeel,
hier is sprake van de normale gang van zaken bij een geslaagde smokkel waarbij gebruik wordt
gemaakt van voorfinanciering. Zolang het bedrag voor de smokkel door de garantstellers nog niet is
overgedragen, kan het gebeuren dat de gesmokkelden niet weg mogen en in safe houses worden
vastgehouden. Aangezien de afhandeling van de betaling van de smokkelreis een dag tot enkele weken
kan duren, zal een aantal illegalen dat ons land binnenkomt op enig moment in zijn bewegingsvrijheid
worden beperkt. Is hier dan ook sprake van gijzeling?
Door de betrokkenen zelf zal dit niet altijd als zodanig geïnterpreteerd worden. Volgens het onderzoek
van Chin is in sommige gevallen voor aanvang van de smokkelreis een contract ondertekend waarin
onder andere staat dat men vastgehou-den kan worden (Chin, 1997: 192, 193). Als de gesmokkelde dit
als een normaal onderdeel van het smokkelproces beschouwt en geen enkele intentie tentoonspreidt
om het safe house te verlaten, zal het beargumenteren van gijzeling lastig zijn.
Vanuit een juridische optiek is er waarschijnlijk wel sprake van gijzeling, volgens artikel 282a Sr. De
gesmokkelde is natuurlijk geen gezonde relatie met zijn smokkelaar aangegaan. De gesmokkelde weet
dat hij Nederland nooit zelf op legale wijze kan bereiken. Een dergelijke instemming tot vasthouden
vindt zijn oorsprong in een ‘uit feitelijke verhoudingen voortvloeiend overwicht’.
Duidelijker aanwijzingen tot wederrechterlijke vrijheidsberoving zijn te vinden in de verhalen van de
gesmokkelde zelf. Het blijkt bijvoorbeeld dat hij belemmerd wordt zodra hij zelfstandig aanstalten
maakt het safe house te verlaten. Vrijheidsberoving kan volgens de jurisprudentie ook geschieden
wanneer opzettelijk de indruk wordt gewekt dat het slachtoffer onmiddellijk zal worden neergeschoten
wanneer deze het perceel verlaat (HR, 5-5-1990).
Het zou daarom interessant zijn, zeker vanuit strafrechtelijk oogpunt, om bij mensen-smokkel alert te
zijn op de feitelijke omstandigheden rond het verblijf in het safe house. In hoeverre werd men
daadwerkelijk verhinderd weg te gaan? Was er voortdurend (gewapende) bewaking? De verklaringen
van de gesmokkelden zullen een belangrijke indicator zijn. Niet voor niets gebruikt de ene
gesmokkelde voor het verblijf in een safe house termen als ‘wachten’ en ‘tijdelijk verblijven’, terwijl
de ander het heeft over ‘opsluiten’ en ‘vastgehouden worden’. Door hier gericht op in te spelen, kan
misschien antwoord worden gegeven op de vraag of het verblijf in een safe house als gijzeling
geïnterpreteerd dient te worden. Momenteel richten opsporingsonderzoeken waarbij safe houses
betrokken zijn zich echter alleen op mensensmokkel.
Conclusie
De vraag of illegale Chinezen in Nederland slachtoffer van een gijzeling kunnen worden, moet
bevestigend beantwoord worden. Hoe groot of klein het risico is, is moeilijker te zeggen, omdat exacte
gegevens hierover ontbreken. Opmerkelijk is wel dat in de afgelopen jaren alle bekend geraakte
gijzelingen door toeval ontdekt zijn. Dat doet vermoeden dat andere gevallen onontdekt zijn gebleven.
Op basis van de onderzochte dossiers kan worden gesteld dat het gijzelen van illegale Chinezen in
Nederland zelden betrekking zal hebben op smokkelnetwerken die elkaars gegijzelden afpakken.
Waarschijnlijk is het Nederlandse smokkelmilieu hier te klein voor. Een groter deel van de
gijzelingssituaties zal verklaard kunnen worden uit ‘oplichting’ onderweg, bijvoorbeeld als de
reisagent het oorspronkelijke reisbedrag heeft verdubbeld.
Ook moet in overweging worden genomen dat Chinezen die al langer illegaal in Nederland verblijven,
het risico lopen slachtoffer van een ontvoering te worden. Doordat niemand hun vermissing zal
rapporteren en zijzelf liever geen inmenging van de politie willen uit angst het land te worden uitgezet,
zijn zij een ideale prooi voor Chinese criminelen.
Tenslotte wordt momenteel nog niet onderkend dat het mogelijk om gijzelingssituaties gaat wanneer
personen in afwachting van de betaling van de reissom in safe houses vastzitten. Een reden hiervoor
kan zijn dat zo’n situatie vaak niet overeenkomt met ons beeld van een gijzeling. Wellicht kunnen
toekomstige mensensmokkelonderzoeken hier rekening mee houden.
Literatuur
Chin, Ko-lin (1997) ‘Safe house or Hell House?: Experiences of newly arrived undocumented Chinese’, in: P.J.
Smith (ed.), Human Smuggling, Washington: CSIS: 169-195.
Chin, Ko-lin (1996) Chinatown Gangs. New York: Oxford University Press.
Godfroid, D.J. & Y. Vinckx (1999) Mensensmokkel, Amsterdam: Meulenhof.
HR 5-5-1990, NJ 1990/668.
IAM (2001) Dreigingsbeeld mensensmokkel, Zoetermeer: IAM.
IAM (2000) A first stop, Zoetermeer: IAM.
Immigratie- en Naturalisatiedienst IND, ACLIS – INDIS (interne database), ongepubliceerd.
Skeldon, R. (2000) ‘Myths and Realties of Chinese irregular Migration’, IOM, 2000.
Wang, Z. (1996) ‘Ocean-going smuggling of illegal Chinese immigrants: operation, causation and policy
implications’, Transnational Organized Crime, 2 (1): 49-65.
Yates, K. (1997) ‘Canada’s growing role as a human smuggling destination and corridor to the United States’
in: P. J. Smith (ed.) Human Smuggling, Washington: CSIS: 156-168
ZOA (2000), Criminaliteitsbeeldanalyse van de aan Zuidoost-Azië gerelateerde criminaliteit, Rotterdam: ZOA,
Database: 8, ongepubliceerd.
Trends in de wetgeving inzake mensensmokkel en mensenhandel
Just Wiarda
Mensensmokkel en mensenhandel zijn beide vormen van criminaliteit. Zij zijn te onderscheiden, maar
niet steeds te scheiden. In het spraakgebruik worden de begrippen nogal eens door elkaar gebruikt.
Kort gezegd is mensensmokkel: hulp bij illegale binnenkomst; en mensenhandel: mensen dwingen - in
ruime zin - zich beschikbaar te stellen om (seksuele) diensten te verrichten of eigen organen
beschikbaar te stellen. Mensensmokkel is niet (primair) gericht op uitbuiting, mensenhandel is dat wel.
Bij mensensmokkel is steeds het belang van de staat in het geding. Dat belang is daarin gelegen dat op
het grondgebied van de staat alleen mensen verblijven die daartoe gerechtigd zijn. Bij de
strafbaarstelling van mensensmokkel staat bescherming van de gesmokkelde persoon tegen uitbuiting
niet voorop. Bij de strafbaarstelling van mensenhandel staat wel het belang van het individu steeds
voorop, het behoud van zijn of haar lichamelijke en geestelijke integriteit en persoonlijke vrijheid. De
staat dient strafrechtelijke bescherming te bieden tegen aantasting van het recht op die integriteit en
vrijheid.
Mensensmokkel is altijd grensoverschrijdende criminaliteit en de gesmokkelden zijn illegale
vreemdelingen. Mensenhandel is vaak grensoverschrijdend van karakter, maar hoeft dat niet te zijn.
Ook binnen de landsgrenzen kunnen mensen worden verhandeld. Slachtoffers van mensenhandel in
Europa zijn meestal vreemdeling, vaak illegaal.
Mensensmokkel en mensenhandel zijn meestal vormen van georganiseerde criminali-teit, maar
mensensmokkelaars en mensenhandelaren kunnen ook buiten het verband van een criminele
organisatie opereren. Zowel bij mensensmokkel als bij mensen-handel wordt veel geld verdiend.
Gelet op de maximumstraffen die voor mensensmokkel en mensenhandel zonder bijkomende
omstandigheden in Nederland kunnen worden opgelegd, acht de wetgever mensenhandel een ernstiger
feit dan mensensmokkel. Op mensensmokkel staat ten hoogste vier jaar gevangenisstraf, op
mensenhandel zes jaar. De ernst van mensen-smokkel neemt toe, wanneer deze gepaard gaat met
schending van elementaire mensenrechten. Er is terecht alom grote publieke afschuw en politieke
ontsteltenis over het transport van gesmokkelde personen onder mensonterende omstandigheden.
Tussen mensensmokkel en mensenhandel bestaan derhalve verschillen en overeen-komsten. Hoewel er
raakvlakken bestaan tussen beide strafbare feiten, is het goed deze uit elkaar te halen. Er bestaat
samenhang en samenloop tussen mensensmokkel en mensenhandel, wanneer de gesmokkelde persoon
in een situatie van uitbuiting geraakt om zijn of haar schuld aan de smokkelaar terug te betalen. Het
komt dan ook voor dat mensenhandel en mensensmokkel beide worden telastegelegd.
Voor een effectieve bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel is goede nationale en
internationale regelgeving onontbeerlijk en zijn prioritaire aandacht en inzet van politie en openbaar
ministerie van cruciaal belang. Daarbij is goede samenwerking tussen de bij de opsporing en
vervolging betrokken instanties nood-zakelijk, nationaal en internationaal. Strafrechtelijk optreden is
een van de pijlers bij de aanpak van deze vormen van criminaliteit. Daarnaast moet veel worden
geïnvesteerd in preventie en bijstand aan en bescherming van slachtoffers. Deze aspecten gaan het
bestek van dit artikel te buiten en blijven daarom verder buiten beschouwing.
Nationale regelgeving
De wetgeving inzake mensensmokkel en mensenhandel is geen rustig bezit meer, maar is de laatste
jaren aan wijzigingen onderhevig geweest. Die onrust zal voorlopig blijven bestaan.
Mensensmokkel
In artikel 197a Wetboek van Strafrecht (Sr.) is mensensmokkel strafbaar gesteld: een ander uit
winstbejag behulpzaam zijn bij het zich verschaffen van toegang tot of het verblijven in Nederland of
enig ander tot het Schengen gebied behorend land of hem daartoe gelegenheid, middelen of
inlichtingen verschaffen, terwijl de dader weet of ernstige redenen heeft om te vermoeden dat de
toegang of dat verblijf wederrechtelijk is. De wetgever heeft indertijd bewust gekozen voor het
opnemen van het bestanddeel winstbejag om te voorkomen dat degenen die anderen uit ideële
motieven behulpzaam zijn onder de strafbaarstelling zouden vallen. Voor het bewijs van het
bestanddeel winstbejag is overigens niet nodig dat winst ook daadwerkelijk is gerealiseerd.
In 1996 zijn de straffen voor mensensmokkel verhoogd van één jaar tot vier jaar. Wanneer het feit in
hoedanigheid van ambt of beroep wordt gepleegd, geldt een maximumstraf van zes jaar (was 16
maanden). Wordt het feit begaan door een persoon die daarvan een beroep of gewoonte maakt of in
vereniging door meerdere personen, dan kan ten hoogste acht jaar worden opgelegd. Deze wetgeving
is onlangs geëvalueerd. In het evaluatierapport van het Internationaal Politie Instituut Twente is onder
meer melding gemaakt van problemen met de bewijsbaarheid van het bestanddeel winstbejag (Slobbe
en Kuipers, 1999). Nader onderzoek door het openbaar ministerie naar aanleiding van deze observatie
leverde het volgende beeld op. In mensensmokkelzaken waarbij in het kader van een gerechtelijk
vooronderzoek informatie is verkregen op basis van taps, observaties of huiszoeking, is in het
algemeen voldoende bewijs voorhanden om winstbejag te bewijzen. Er zijn geen signalen ontvangen
dat in grote of middelgrote zaken de eis van het bewijs van winstbejag tot problemen leidt. In zaken
waarbij een persoon op heterdaad bij de grens wordt aangehouden en waarin geen onderzoek aan die
aanhouding is vooraf-gegaan, blijkt het niet altijd eenvoudig om dit bewijs te leveren. Op zichzelf
hoeven deze bevindingen niet te leiden tot aanpassing van artikel 197a Sr. Die aanpassing zal wel
nodig zijn als gevolg van internationale regelgeving (Kamerstukken II 2000/01, 27 204, nr. 12).
Mensenhandel
In onze wetgeving is de strafbaarstelling van mensenhandel, zoals in veel andere landen, beperkt tot
prostitutie. Was de strafbaarstelling van mensenhandel in artikel 250ter (oud) Sr. vóór 1994 nog
beperkt tot vrouwenhandel en handel in minderjarigen van het mannelijk geslacht zonder een nadere
delictsomschrijving en bestraft met een gevangenisstraf van vijf jaar, in 1994 is deze wetgeving
gemoderniseerd, voorzien van een delictsomschrijving en aangescherpt. Het begrip mensenhandel is in
de wettekst geïntroduceerd en de maximum gevangenisstraf is verhoogd tot zes jaar. Onder
strafverzwarende omstandigheden geldt een maximum van acht resp. tien jaar (artikel 250ter (oud) Sr).
In 2000 is artikel 250ter Sr. omgezet in artikel 250a Sr. De term mensenhandel is uit het artikel
geschrapt. Artikel 250a beoogt alle vormen van uitbuiting voor prostitutie strafbaar te stellen.
Kenmerkend voor uitbuiting is de aanwezigheid van dwang in ruime zin of misleiding, in de
uitgebreide formulering in artikel 250a, eerste lid, onderdeel 1°:
‘(…) een ander door geweld of een andere feitelijkheid of door bedreiging daarmee dwingen of door
misbruik van uit feitelijke verhoudingen voortvloeiend overwicht of door misleiding bewegen zich
beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling [de
omschrijving van prostitutie, J.W.] dan wel onder deze omstandigheden enige handeling ondernemen
waarvan de dader weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat die ander zich daardoor tot het verrichten
van die handelingen beschikbaar stelt.’
De eis van dwang in brede zin of misleiding geldt niet voor uitbuiting van kinderen: uitbating van
prostitutie door minderjarigen is zonder meer strafbaar (onderdeel 3°).
Met het nieuwe artikel is de strafbaarstelling opgeheven van uitbating van prostitutie door
meerderjarigen die zich uit vrije wil beschikbaar stellen voor prostitutie. De tweede poging om het
algemeen bordeelverbod op te heffen, is uiteindelijk gelukt. In het wetsvoorstel dat heeft geleid tot
aanpassing van artikel 250ter Sr. (wetsvoorstel 21 027) zat tevens een voorstel voor een novelle op een
reeds aanhangig wetsvoorstel, onder meer gericht op opheffing van het algemeen bordeelverbod
(wetsvoorstel 18 202). Toen bleek dat de Eerste Kamer deze novelle in haar uiteindelijke vorm niet
aanvaardbaar achtte, heeft de regering het onderliggende wetsvoorstel (18 202) ingetrokken, waardoor
de grondslag voor de novelle kwam te ontbreken (Kamer-stukken I 1993/94, 18 202, nr. 127).
Een van de achterliggende gedachten van de wetgeving inzake opheffing van het algemeen
bordeelverbod is het aanbrengen van een scheiding tussen strafwaardige en niet strafwaardige vormen
van uitbating van prostitutie. Daardoor kan de prostitutie-branche worden gesaneerd en ontdaan van
criminele randverschijnselen en kan tegen uitbuiting van prostitutie krachtiger worden opgetreden.
Monitoring en evaluatie van de nieuwe wetgeving en het mede daarop gegronde landelijke en lokale
prostitutie-beleid zullen moeten uitwijzen in hoeverre deze doeleinden worden verwezenlijkt.
In artikel 250a, eerste lid, onderdeel 2°, Sr. is gehandhaafd de uit het Internationaal Verdrag van
Genève van 1933 afkomstige strafbaarstelling van degene die een persoon aanwerft, meeneemt of
ontvoert met het oogmerk die persoon in een ander land in de prostitutie te brengen. Het bestanddeel
dwang ontbreekt in deze bepaling. Het aanwerven van een persoon voor prostitutie uit het buitenland
(ook de EU) is dus strafbaar, ook al beslist de aangeworven persoon uit vrije wil in de prostitutie
werkzaam te zijn. Dat de wijze van aanwerving de keuzevrijheid heeft beperkt behoeft niet te blijken
(HR 6 juli 1999, 701 en 18 april 2000, 443). Interessant is in dit verband de afhoudende reactie van de
regering op het amendement Halsema, om aan aanwerven het woord bedrieglijk toe te voegen. De
regering merkte onder meer op dat de strafbaarstelling in onderdeel 2° een aanvulling is op de strafbare
feiten, omschreven in onderdeel 1°. Het door mevrouw Halsema geconstateerde verschil tussen de
strafbaarstelling van aanwerving op basis van vrijwilligheid en de voorgestelde opheffing van het
bordeelverbod, waarin uitbating van prostitutie op vrijwillige basis niet langer strafbaar is, was naar
het oordeel van de regering verantwoord in het licht van de bestrijding van mensenhandel. De tekst
van onderdeel 2° zou na amendering strijd opleveren met bovengenoemd verdrag, wat zou moeten
leiden tot opzegging van het verdrag. Opzegging daarvan was niet wenselijk, omdat Nederland
daarmee internationaal een verkeerd signaal zou afgeven. Er moest bij de verhoogde aandacht voor de
bestrijding van mensenhandel hier en in het buitenland geen enkel misverstand over bestaan dat
Nederland de bestrijding ervan ernstig neemt. Tenslotte verwees de regering naar (op dat moment nog)
komende onderhan-delingen in VN verband over een instrument ter bestrijding van mensenhandel. Bij
die onderhandelingen zouden bestaande verdragen worden betrokken. In dat licht was het naar het
oordeel van de regering verstandig om de onderhandelingen over het nieuwe instrument af te wachten,
om te kunnen bezien of onze wetgeving inzake mensen-handel wijziging behoeft (Kamerstukken II
1998/99, 25 437, nr. 17).
Bij de Tweede Kamer is het wetsvoorstel partiële wijziging zedelijkheidswetgeving aanhangig
(Kamerstukken II 2000/01, 27 745). Hierin wordt onder meer voorgesteld om het bereik van artikel
250a Sr. uit te breiden tot uitbuiting van personen voor andere seksuele handelingen dan prostitutie.
Deze wijziging vloeit gedeeltelijk voort uit het ILO Verdrag inzake het verbod op en de onmiddellijke
actie voor de uitbanning van de ergste vormen van kinderarbeid (Trb. 2000, 52). In artikel 250a Sr.
wordt het verrichten van seksuele handelingen met een derde vervangen door met of voor een derde. In
dit wetsvoorstel zit ook een wijziging van artikel 240b Sr. inzake kinderpornografie. Daarin wordt
onder meer de strafbaarstelling van virtuele kinder-porno voorgesteld. Daarmee wordt een voorschot
genomen op de totstandkoming van de Convention on Cybercrime en het EU kaderbesluit inzake de
bestrijding van seksuele exploitatie van kinderen en kinderpornografie.
Internationale regelgeving
Ook in internationaal verband is er veel gaande op allerlei niveaus: wereldwijd, regionaal, bilateraal en
op allerlei fronten: regelgeving, politiële en justitiële samenwerking, preventieprojecten en
hulpprogramma’s. Ook hier beperk ik me tot regelgeving.
Op 15 november 2000 is in New York het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale
georganiseerde misdaad (Trb. 2001, 69) totstandgekomen, met twee daarbij behorende protocollen: het
Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over de zee en in de lucht (Trb. 2001, 70) en het
Protocol inzake de preventie, de bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder
vrouwenhandel en kinderhandel (Trb. 2001, 69). Nederland heeft deze instrumenten op 12 december
2000 tijdens een plechtige en betekenisvolle bijeenkomst van regeringsleiders en ministers te Palermo
ondertekend. De instrumenten zijn in betrekkelijk korte tijd tot stand gebracht. Dat duidt op een wil
van de internationale gemeenschap om samen te werken in de strijd tegen grensoverschrijdende
georganiseerde criminaliteit.
Ook binnen de Europese Unie is veel in gang gezet. In 2001 is in de Raad Justitie en Binnenlandse
Zaken een politiek akkoord bereikt over de kaderbesluiten inzake mensensmokkel en mensenhandel.
Mensensmokkel
Het Protocol inzake mensensmokkel is het eerste juridische instrument op wereld-schaal waarin
uitdrukkelijk de verplichting is opgenomen om mensensmokkel naar een van de staten die partij zijn
bij het Protocol strafbaar te stellen. Dit is een belangrijke stap, omdat bij de onderhandelingen niet
alleen ontvangende landen, maar ook landen van vertrek betrokken waren. Het Protocol voorziet in
praktische samenwerking en maatregelen die illegale migratiestromen tegen moeten gaan. Van groot
belang is een regeling voor terugname van gesmokkelde personen. Er bestaat een
terugnameverplichting voor een staat ten aanzien van personen die op het moment van terugkeer hetzij
de nationaliteit bezitten van die staat, hetzij daar het recht op een permanent verblijf hebben. Als
gevolg van de uitbreiding van het bereik van de strafbaarstelling van mensensmokkel tot
mensensmokkel buiten de EU zal onze nationale strafwetgeving moeten worden aangepast.
Ook de EU heeft op dit gebied niet stilgezeten. Mede als gevolg van de grote commotie over de zaak
Dover heeft het Franse voorzitterschap in 2000 twee met elkaar verweven instrumenten gelanceerd:
een ontwerp-richtlijn tot omschrijving van de hulp bij illegale binnenkomst, illegale transit en illegaal
verblijf en een ontwerp-kaderbesluit tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding
van de hulp bij illegale binnenkomst, illegale transit en illegaal verblijf. Omdat mensen-smokkel een
terrein betreft dat zowel tot de eerste als de derde EU pijler behoort, zijn de omschrijving van
mensensmokkel en de verplichting om dit feit te voorzien van passende sancties neergelegd in een
richtlijn en zijn de strafrechtelijke bepalingen opgenomen in een kaderbesluit7. De onderhandelingen
hebben zich toegespitst op twee hoofdpunten:
- de vraag of het bestanddeel winstbejag moet vervallen bij hulp bij illegale binnenkomst en illegale
transit en in verband daarmee ter compensatie moet worden voorzien in een zogenoemde humanitaire
clausule; en
- een stelsel van minimum maximumstraffen (een ondergrens in de hoogste straf die voor een bepaald
delict kan worden opgelegd)8 bij mensensmokkel onder strafverzwa-rende omstandigheden. Over de
onderlinge aanpassing van straffen binnen de EU in het algemeen wordt nader ingegaan in de volgende
paragraaf, over mensenhandel.
Beide punten zijn na uitvoerige onderhandelingen opgelost. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de
richtlijn geldt voor hulp bij illegale binnenkomst en transit niet langer de eis van het winstoogmerk.
Dit bestanddeel is gehandhaafd bij hulp bij illegaal verblijf. De verplichting tot het nemen van
passende sancties betreft de hulp bij illegale binnenkomst, illegale transit en illegaal verblijf in een van
de lidstaten. Dit is dus een uitbreiding ten opzichte van de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen. In
artikel 1, tweede lid, van de richtlijn is een optionele humanitaire clausule opgenomen: iedere lidstaat
kan besluiten om geen sancties op te leggen voor hulp bij illegale binnen-komst en transit in gevallen
waarin het verlenen van humanitaire bijstand aan de betrokken vreemdeling het doel van de gedraging
is. In artikel 1, derde lid, van het kaderbesluit is een stelsel van minimum maximumstraffen
neergelegd. Voor hulp bij illegale binnenkomst en transit geldt een minimum
maximumgevangenisstraf van acht jaar, wanneer het strafbare feit is gepleegd in het kader van een
criminele organisatie of met gevaar voor leven van de personen die slachtoffer zijn van het strafbare
Richtlijnen en kaderbesluiten zijn verbindende instrumenten die de lidstaten verplichten tot
implementatie. Een richtlijn is gebaseerd op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
in het bijzonder de artikelen 61, onderdeel a, en 63, derde lid, onderdeel b. Richtlijnen gaan over
onderwerpen die tot het gemeenschapsrecht behoren. Daartoe behoort ook de bestrijding van illegale
immigratie. Dit onderwerp hoort thuis in de zogenoemde eerste pijler. Een kaderbesluit is gebaseerd op
het Verdrag betreffende de Europese Unie, in het bijzonder de artikelen 29, 31, onderdeel e, en 34,
tweede lid, onderdeel b. Kaderbesluiten gaan over onderwerpen op het terrein van Justitie en
Binnenlandse zaken (zogenoemde derde pijler), zoals de strafrechtelijke bestrijding van strafbare
feiten. Kaderbesluiten zijn opgebouwd volgens een min of meer vast stramien. Omschrijving van het
strafbare feit, verplichting tot strafbaarstelling met afdoende, evenredige en afschrikkende straffen,
(soms) een stelsel van minimum maximumstraffen, strafrechtelijke aansprakelijkheid van
rechtspersonen, rechtsmacht en het beginsel van uitleveren of zelf vervolgen.
7
8
Dit moet niet verward worden met specifieke minimumstraffen: de rechter mag geen lagere straf opleggen dan een
specifiek omschreven strafmaat voor een bepaald delict. Een dergelijk stelsel ligt, terecht, zeer lastig binnen Europa omdat
dit onvoldoende rekening kan houden met de verscheidenheid aan strafrechtsculturen binnen de EU. In Nederland geldt
voor gevangenisstraf een algemeen minimum van één dag.
feit. Er is evenwel een terugvaloptie: indien zulks noodzakelijk is in verband met het waar-borgen van
de coherentie in het nationale strafrecht kan een lidstaat volstaan met zes jaar, mits deze straf behoort
tot de strengste maximumstraffen voor strafbare feiten van een vergelijkbare ernst.
Ook de totstandkoming van richtlijn en kaderbesluit zal leiden tot aanpassing van onze nationale
strafwetgeving.
Mensenhandel
Het belangrijkste onderdeel van het reeds genoemde VN Protocol inzake mensen-handel is de definitie
van mensenhandel in artikel 3: het werven, vervoeren, over-brengen van en het bieden van onderdak
aan of het opnemen van personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van
dwang, van afpersing, fraude, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het
verstrekken of ontvangen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te
verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting. Uitbuiting
omvat ten minste de exploitatie van anderen door prostitutie of andere vormen van seksuele uitbuiting,
gedwongen arbeid of diensten, slavernij of praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij, verplichte
dienstbaarheid of de verwijdering van organen. Het meest in het oog springende punt is het bereik van
het begrip mensenhandel, dat niet alleen is uitgebreid tot alle vormen van seksuele uitbuiting, maar tot
alle vormen van moderne slavernij. Ten slotte valt ook handel in organen onder de definitie. Er is
sprake van kinderhandel, wanneer de hiervoor genoemde handelingen worden gepleegd ten aanzien
van een kind (ingevolge het Protocol een persoon onder de 18), ook al gaan deze handelingen niet
gepaard met een van de genoemde middelen, zoals dwang. Nu de strafbaarstelling van mensen-handel
in artikel 250a Sr. tot seksuele uitbuiting beperkt is, leidt de brede omschrij-ving van mensenhandel in
het Protocol tot aanpassing van onze nationale strafwet-geving.
Het Protocol is primair een strafrechtelijk instrument, maar aan preventie en de positie van slachtoffers
is ook aandacht geschonken. Aandacht voor het slachtoffer is ook belangrijk, omdat voor een
effectieve bestrijding van mensenhandel meestal de medewerking van het slachtoffer nodig is. Voor de
bewijsvoering in mensenhandel-zaken is de van het slachtoffer afkomstige informatie immers van
groot belang. Artikel 6 verplicht in daarvoor in aanmerking komende gevallen de lidstaten om te
voorzien in bescherming en bijstand op allerlei terreinen. Artikel 7 beveelt de lidstaten aan om
maatregelen te nemen die slachtoffers in staat stellen, in de daarvoor in aanmerking komende gevallen
tijdelijk of permanent op hun grondgebied te blijven9. Daarbij houdt de lidstaat op passende wijze
rekening met humanitaire en persoonlijke factoren. Niet zonder reden zijn de doeleinden van het
Protocol geformuleerd als: - voorkoming en bestrijding van de mensenhandel, waarbij bijzondere
aandacht wordt besteed aan vrouwen en kinderen;
- bescherming van en bijstand aan slachtoffers van deze handel, met volledige eerbiediging van hun
mensenrechten; en
- bevordering van samenwerking tussen de Staten die partij zijn teneinde deze doelstellingen te
verwezenlijken.
Door aan bovenstaande drie aspecten aandacht te geven is er een evenwichtig instrument uit de bus
gekomen.
Op 25 mei 2000 is in New York na langdurige onderhandelingen het Facultatief Protocol inzake
kinderhandel, prostitutie en pornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind (Trb. 2001, 63)
totstandgekomen. Nederland heeft dit Protocol op 7 september 2000 ondertekend. Dit Protocol
verplicht onder meer tot strafbaarstelling van kinderhandel (sale of children). Kinderhandel is elke
handeling of transactie waarbij een kind wordt overgedragen aan een ander tegen betaling of enige
andere vergoeding en omvat:
- het aanbieden, afleveren of aanvaarden van een kind met het oogmerk: seksuele uitbuiting;
overdracht van organen uit winstbejag; het onderwerpen van een kind in dwangarbeid;
- het als tussenpersoon onrechtmatig verkrijgen van toestemming voor illegale adoptie; en
- het aanbieden, verkrijgen of beschikbaar stellen van een kind voor prostitutie.
9
Onderdeel B17 van de Vreemdelingencirculaire voorziet in een bedenktijd van maximaal drie maanden voor het al dan
niet doen van aangifte door slachtoffers van mensenhandel. Verder voorziet de Vreemdelingencirculaire in een tijdelijke
verblijfsvergunning voor de duur van de strafrechtelijke procedure en in kosten van levensonderhoud, in opvang en
huisvesting.
In het kader van de EU is ook veel in beweging. De Europese Commissie heeft in december 2000 een
ontwerp-kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel gelanceerd. Dit kaderbesluit en een
kaderbesluit inzake de bestrijding van seksuele exploitatie van kinderen en kinderpornografie zullen in
de plaats komen van het Gemeenschappelijk Optreden van 24 februari 1997 ter bestrijding van
mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen. De politieke impuls tot deze kaderbesluiten kwam
van de Europese Raad 15 en 16 oktober 1999 in Tampere (Finland). Volgens conclusie 48 van de
Europese Raad moeten, wat het nationale strafrecht betreft, de inspanningen om overeenstemming te
bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstellingen en straffen in eerste instantie
geconcentreerd worden op een beperkt aantal sectoren van bijzonder belang, zoals financiële
criminaliteit (witwas-sen, corruptie en namaak van de euro), drugshandel, mensenhandel (met name de
uitbuiting van vrouwen, seksuele uitbuiting van kinderen), hightech criminaliteit en
milieucriminaliteit.
De onderhandelingen over het kaderbesluit inzake mensenhandel zijn in september 2001 afgerond.
Voor de definitie van mensenhandel is wijselijk aansluiting gezocht bij het eerder-genoemde Protocol
inzake de bestrijding van mensenhandel. Een moeilijk punt in de onderhandelingen was ook nu weer
de onderlinge aanpassing van straffen, omdat de rechtsstelsels, de strafrechtelijke tradities, de
strafwetgeving en de strafrechtstoepas-sing binnen de EU sterk uiteenlopen. Wat het ene land een
passende straf vindt, vindt het andere land te hoog of te laag.
Harmonisatie van het strafrecht binnen de EU dient plaats te vinden indien dit wezen-lijk bijdraagt aan
het handhaven en verder ontwikkelen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en
aan een krachtiger aanpak van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit. Harmonisatie moet
dus geen doel op zichzelf zijn. Ook moeten bestaande instrumenten of besluiten goed op hun
praktische toepasbaarheid worden getoetst en geëvalueerd. Dit dient dan ook als uitgangspunt bij het
bepalen van die aspecten van strafrechtelijke samenwerking die voor harmonisatie in aanmerking
komen. Het is niet nodig voor het optreden tegen elke misdraging eerst een ’euro-oplossing’ te vinden.
Een belangrijke waarde van de Europese Unie is immers gelegen in de verscheidenheid aan culturen,
ook op strafrechtelijk gebied. Vooruitgang boeken bij het verbeteren en intensiveren van de
strafrechtelijke samen-werking, met behoud van die verscheidenheid tussen de lidstaten, is de
uitdaging. Dat kan betekenen dat er voldoende overeenstemming moet ontstaan over de kern van
laakbare gedragingen, waartegen in alle lidstaten strafrechtelijk moet kunnen worden opgetreden. Maar
voor een optimale samenwerking behoeven niet alle bijzondere bestanddelen letterlijk gelijkluidend te
zijn, als dat in de praktijk geen belemmering bij de samenwerking oplevert. Wel kan een
gemeenschappelijke waardering van de ernst van de delicten nodig zijn voor de grotere vergrijpen, die
juist grensoverschrij-dend kunnen optreden. Die gemeenschappelijkheid kan bij voorbeeld tot
uitdrukking worden gebracht door onderlinge aanpassing van gevangenisstraffen in een stelsel van
minimum maximumstraffen10. De totstandkoming van zo’n stelsel kan nodig zijn voor een effectieve
strafrechtelijke samenwerking in de bestrijding van een bepaalde vorm van zware criminaliteit. Dit
stelsel kan gedifferentieerd zijn, met een minimum maximumstraf voor het strafbare feit als zodanig en
een hogere minimum maximum-straf voor dit feit onder bepaalde strafverzwarende omstandigheden.
Aan de totstandkoming van onderlinge aanpassing van straffen zitten vele haken en ogen. Daarom is
het goed dat er daarover in de EU een algemene discussie op gang is gekomen, waarin alle aspecten
aan de orde kunnen komen. Bij de besluitvorming over onderlinge aanpassing van straffen moet
worden gezocht naar een stelsel dat een signaal afgeeft dat het de EU en haar lidstaten ernst is met de
gezamenlijke strijd tegen de zware criminaliteit, recht doet aan het streven naar
gemeenschappelijkheid, voldoende ruimte laat voor implementatie in de systematiek, traditie en
hoogte van sanctionering in de eigen strafwetgeving en rekening houdt met de eigen strafrechtspraktijk en strafrechtstoepassing. Het is daarbij niet nodig om in elk kaderbesluit daarover specifieke
voorschriften op te nemen. Soms kan worden volstaan met de verplichting om het desbetreffende
strafbare feit te bestraffen met afdoende, even-redige en afschrikwekkende straffen.
Uitvoeringswetgeving
10
Zie brief van de Minister van Justitie van 13 juni 2001 inzake Europese strafrechtelijke samenwerking aan de voorzitter
van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer.
De drie VN Protocollen en de twee EU Kaderbesluiten verplichten tot uitvoerings-wetgeving. Een deel
van die wetgeving is reeds op gang gebracht. Het is de bedoeling dat de overige wetgeving ter
uitvoering van deze instrumenten vanwege hun samenhang gezamenlijk ter hand wordt genomen en in
één wetsvoorstel wordt neergelegd. De belangrijkste wijzigingen zijn uitbreiding van het
toepassingsbereik van de strafbaarstelling van mensensmokkel en mensenhandel. Dit zal de wetgeving
op het terrein van mensensmokkel en mensenhandel actualiseren en aanscherpen.
Deze wijzigingen in onze strafwetgeving en in die van de andere landen die partij zijn bij deze
instrumenten zullen een belangrijk fundament leggen voor een effectieve strafrechtelijke aanpak,
nationaal en internationaal, van deze ernstige vormen van (grensoverschrijdende) en (georganiseerde)
criminaliteit. Of de wetgeving op deze terreinen daarna in rustiger vaarwater terechtkomt, valt te
bezien. Degenen die met de uitvoering van deze wetgeving zijn belast, zullen het niet rustig hebben.
En dat betekent ook onrust voor mensensmokkelaars en mensenhandelaren.
Literatuur
Slobbe D.F. & M.M.C. Kuipers (1999) Verhoging van de strafmaat op mensensmokkel, een pilotstudy
naar effectiviteit. Enschede: Internationaal Politie Instituut Twente, Universiteit Twente.
Mensenhandel - een moderne vorm van slavernij
Monika Smit
Meer dan een eeuw geleden verscheen De ‘Handel in Blanke Slavinnen’, de disserta-ie van W.L.A.
Collard. Hij behandelt daarin middelen die handelaren aanwendden om vrouwen en meisjes ‘aan een
ontuchtig leven over te leveren’, waaronder het aanbie-den van ‘oogenschijnlijk zeer voordelige
posities’. Hij wijst op de vrijheid, die de bordeelhouders zich veroorloven om ‘de meisjes als
persoonlijk onderpand in gijzeling te houden voor de schulden, die zij van haar kunnen vorderen ten
gevolge van de verplichtingen, die zij haar opgelegd hebben zich tegen exorbitante prijzen hare
toiletbenodigdheden en kleederen bij haar meesters aan te schaffen’ (Collard, 1900: 4,6,14).
Het taalgebruik van het geciteerde werk is wat gedateerd en ronselaars zullen niet vaak meer hun slag
slaan bij steigers van stoomboten - Collard suggereert politie-toezicht bij dergelijke steigers als
preventieve maatregel - maar voor het overige zijn er opvallend veel parallellen met het fenomeen dat
tegenwoordig vrij algemeen ‘mensenhandel’ wordt genoemd. Ook ‘moderne mensenhandelaren’
ronselen slacht-offers door hen rooskleurige arbeidsperspectieven voor te spiegelen en hedendaagse
exploitanten passen nog steeds (fictieve) schuldbinding toe om slachtoffers onder controle en binnen
de prostitutie te houden. Dit gebeurt bijvoorbeeld door buitenland-se slachtoffers te confronteren met
buitensporig hoge kosten voor de reis en de daarvoor benodigde documenten.
In dit artikel wordt aandacht besteed aan de achtergrond en omvang van het fenomeen
grensoverschrijdende mensenhandel, de werkwijze van mensenhandelaren en de Nederlandse aanpak
van de bestrijding van mensenhandel. Eerst worden enkele begrippen nader omschreven:
‘mensenhandel’, ‘mensensmokkel’, ‘slavernij’ en ‘slavernij-achtige omstandigheden’.
Belangrijke begrippen
In Nederland wordt mensenhandel van oudsher gerelateerd aan uitbuiting in de prostitutie. Het delict is
strafbaar gesteld in art. 250a van het Wetboek van Strafrecht. Het omvat het onder dwang brengen van
mensen in de prostitutie, het werven of meevoeren van een persoon om deze in een ander land in de
prostitutie te brengen en het brengen van minderjarigen in de prostitutie, ongeacht de vraag of dit
vrijwillig gebeurt. Het profiteren van bovengenoemde omstandigheden is eveneens strafbaar. In
sommige andere landen, waaronder België, wordt mensenhandel breder gedefinieerd en omvat tevens
uitbuiting in andere economische sectoren. Zo ook in het onlangs mede door Nederland ondertekende
VN-Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel (zie hierover het artikel
van Wiarda in dit nummer).
Dit artikel gaat met name over grensoverschrijdende mensenhandel. Exploitatie in de prostitutie van
van oorsprong Nederlandse of in Nederland woonachtige, vaak minderjarige meisjes blijft buiten
beschouwing. Dit betekent niet dat dit zelden voor zou komen. Uit onderzoek is gebleken dat nogal
wat prostituees als minderjarige en onder dwang in de prostitutie zijn begonnen (Venicz en
Vanwesenbeeck, 2000). Veelal wordt daarbij de zogenaamde ‘loverboymethode’ gebruikt: charmante
jonge mannen binden kwetsbare meisjes aan zich door aandacht en cadeautjes. Wanneer een meisje
eenmaal verliefd is, haalt de ‘loverboy’ haar over om zich te prostitueren of dwingt hij haar daartoe,
vaak onder het mom van geldproblemen (Van Lune, 1997).
In deze bijdrage is gekozen voor de sekse-neutrale term ‘mensenhandel’, omdat ook jongens en
mannen slachtoffer kunnen worden. Over mannelijke slachtoffers is nog minder bekend dan over
vrouwelijke, maar er zijn in Nederland verhandelde jongens aangetroffen in het homo prostitutie
circuit. Volgens Terre des Hommes (1999) hebben zij met een dubbel taboe te maken:
homoseksualiteit en prostitutie, en is de hulpverlening onvoldoende op hen afgestemd. De keuze voor
de term ‘mensenhandel’ komt overeen met de aanduiding in de Nederlandse strafwet, maar niet
iedereen is gelukkig met deze benaming. Zo wijzen Wijers en Lap-Chew (1999) erop dat de term een
sekse-neutraliteit van het delict suggereert die er in werkelijkheid niet is: vooral vrouwen worden
slachtoffer. Zij geven daarom de voorkeur aan de term ‘vrouwen-handel’. Bovendien achten zij de
kans op verwarring tussen vrouwenhandel en mensensmokkel kleiner dan tussen mensenhandel en
mensensmokkel. Deze laatste twee begrippen worden inderdaad nogal eens verward. Mensensmokkel,
strafbaar gesteld in art. 197a Sr., is het uit winstbejag behulpzaam zijn bij het binnenkomen of
verblijven in Nederland, terwijl de toegang of het verblijf wederrechtelijk is. De verwarring wordt in
de hand gewerkt door het feit dat slachtoffers van mensenhandel veelal illegaal over de grens worden
gebracht, gesmokkeld dus, en door het feit dat mensensmokkel kan uitmonden in mensenhandel. Dat
gebeurt wanneer de gesmokkel-de, om de reissom af te betalen, wordt uitgebuit in de prostitutie.
In relatie tot mensenhandel wordt ook wel gesproken van slavernij en slavernij-achtige
omstandigheden. Daarmee wordt in algemene zin gedoeld op arbeid die wordt afgedwongen via
geweld, bedreiging met geweld, misbruik van autoriteit of dominan-te positie, misleiding of andere
vormen van dwang (zie Wijers en Lap-Chew, 1999), zonder dat daar grensoverschrijding of prostitutie
aan te pas hoeft te komen. Slavernij is dus niet per definitie gekoppeld aan mensenhandel, maar
mensenhandel is wel een vorm van slavernij.
Achtergronden van mensenhandel
Volgens de routine activities benadering van Cohen en Felson (zie Kleemans, 1993) is een criminele
gebeurtenis het resultaat van een combinatie van drie noodzakelijke voorwaarden: een gemotiveerde
dader, een aantrekkelijk doelwit en onvoldoende toezicht. Hoge winsten en geringe risico’s zijn de in
feite simpele motieven voor daders om zich in te laten met mensenhandel. Om een indicatie van de
opbrengsten te geven: in acht zaken van mensenhandel liepen de schattingen door de politie van het
wederrechtelijk verkregen voordeel uiteen van fl. 1000 per vrouw voor een transpor-teur in een zaak,
tot een bedrag van in totaal fl. 560.000 voor een van de hoofd-verdachten (Kleemans, Van den Berg en
Van de Bunt, 1998).
Als slachtoffers niet geheel buiten hun wil ontvoerd worden, dringt de vraag zich op, hoe het komt dat
er slachtoffers zijn die zich laten uitbuiten. Waarom geloven zij de mooie praatjes over lucratieve
betrekkingen in het buitenland en vormen zij zo een aantrekkelijk doelwit?
Het is gebruikelijk om hierin twee categorieën factoren te onderscheiden, push en pull factoren, die in
allerlei vormen van migratie een rol spelen. Oorlogen, natuurrampen en de ongelijke verdeling van de
welvaart in de wereld, met daaraan gekoppeld het ontbreken van sociale voorzieningen, een lage
levensstandaard en het gebrek aan perspectieven in sommige landen, zijn factoren die maken dat
slachtoffers een kans op een betere toekomst aangrijpen, zelfs als daar risico’s aan verbonden zijn. De
pull factoren in de bestemmingslanden zijn in belangrijke mate complementair aan de pushfactoren en
kunnen worden samengevat als de betere economische situatie in het bestemmingsland en het positieve
beeld dat de betrokkene daarvan heeft. De toenemende globalisering en economische liberalisering,
van groot belang voor informatie-uitwisseling, toerisme, handel en kapitaalverkeer, zijn faciliterende
omstandigheden, want ook criminelen wisselen moeiteloos informatie uit en passeren gemakkelijk
allerlei grenzen. Ook dit probleem speelde al aan het eind van de 19e eeuw. Collard (1900, 54) wijst
erop ‘dat de buitenlandsche handel in meisjes zoo tot bloei gekomen is door de gedurige ontwikkeling
der verkeersmiddelen’.
Corruptie van overheden of overheidsinstellingen kan eveneens als een faciliterende factor worden
beschouwd (O’Neil Richard, 2000). Er zijn geregeld berichten in de media over corrupte
overheidsfunctionarissen (zie bijvoorbeeld Vermaat, 2000) en sommige belangrijke herkomstlanden
scoren hoog op de Corruption Perception Index 2001 (Graf Lambsdorff, 2001)11. Ook op het congres
Europe against trafficking op 15 en 16 oktober 2001 in Berlijn werd corruptie een groot probleem voor
de bestrijding van mensenhandel genoemd.
Dit soort factoren is ongetwijfeld van belang, maar de artikelen in dit nummer van Doomernik over
mensensmokkel en van Van Dijk, Nijboer en Vocks over mensen-handel maken duidelijk dat de
traditionele push en pull factoren niet altijd afdoende zijn om migratieverschijnselen te verklaren. Er
zijn over het algemeen ook structuren nodig die landen van herkomst en bestemmingslanden met
elkaar verbinden.
Dat met name vrouwen het slachtoffer worden, komt doordat er in de seksindustrie vooral vraag is
naar (jonge) vrouwen. Bovendien verkeren zij vaak in een extra kwetsbare positie. In veel landen
hebben vrouwen een ondergeschikte positie, ook juridisch, en zijn zij door hun over het algemeen
11
Deze index, die wordt opgesteld op basis van informatie van niet-gouvernementele organisaties, geeft de perceived
corruption weer onder politici en ambtenaren.
lagere opleiding minder aantrekkelijk op de (legale) arbeidsmarkt. Als het slecht gaat met de economie
verliezen zij als eersten hun baan. Dit leidt tot feminisering van migratie (Wijers en Lap-Chew, 1999).
Dat het voor vrouwen van buiten de EU bijna onmogelijk is om op legale wijze de Nederlandse
arbeidsmarkt te betreden, wordt gezien als factor die hen extra kwetsbaar maakt voor ronselaars (zie
Klerk, 2000).
Daders zijn dus gemotiveerd door grote winsten en geringe risico’s. De vrouwen die op zoek zijn naar
betere perspectieven en die door de seksindustrie met open armen worden ontvangen, vormen het
aantrekkelijke doelwit. Tot slot kan worden geconclu-deerd dat het toezicht aan de grenzen en binnen
de seksbranche blijkbaar niet afdoende is om mensenhandel tegen te gaan.
Omvang van het fenomeen
Het is moeilijk om te bepalen op welke schaal mensenhandel voorkomt. Ten eerste hebben daders alle
reden om niet met hun strafbare activiteiten naar buiten te komen. Ten tweede speelt het delict zich in
het verborgene af. Vooral wanneer de daadwerke-lijke uitbuiting in de prostitutie niet in bordelen maar
binnen de escortservice of op privé-locaties plaatsvindt, is deze nauwelijks zichtbaar. Ten derde zullen
we hierna zien dat slachtoffers eveneens redenen hebben om hun problemen voor zich te houden.
Collard onderkende dit probleem ook al: ‘De geheimzinnige werkzaamheid der traffickers aan de eene
zijde, de schaamte der jonge vrouwen om haar lot bekend te maken aan de andere zijde, werken er toe
mede, dat het grootste percentage der gevallen onbekend blijft’ (Collard, 1900: 44).
Toch doen verschillende schattingen de ronde. Wereldwijd worden aantallen genoemd van meer dan
200 miljoen mensen die onder een vorm van slavernij zouden leven (De Pauw, 2001) en 9 miljoen
slachtoffers zouden als gevolg van mensenhandel in op slavernij gelijkende omstandigheden verkeren.
Jaarlijks zouden tussen 175.000 en 200.000 vrouwen en kinderen van Centraal en Oost-Europa naar
West-Europa worden verhandeld, grotendeels ten behoeve van de seksindustrie (IOM Bulletin, 2001;
EU Trafficking in women; OSCE/ODHIR – Trafficking Unit). Deze cijfers zijn onderling niet
vergelijkbaar: ze betreffen verschillende soorten slachtoffers (alleen vrouwen en kinderen, of personen
in het algemeen) van verschillende soorten delicten (van uitbuiting in de seksindustrie of van uitbuiting
in het algemeen). Ook is over het algemeen niet helder hoe de cijfers tot stand zijn gekomen en hoe
betrouwbaar ze zijn, maar ze worden veelvuldig aangehaald en lijken daardoor langzamerhand de
status van feiten te krijgen.
Duidelijk is wel dat het hier om een ernstig probleem gaat, dat niet slechts incidenteel voorkomt. Maar
er zijn redenen om voorzichtig te zijn met uitspraken over de exacte omvang van het fenomeen. De
geschiedenis leert dat cijfers vaak van slechte kwaliteit en ook moeilijk op correctheid te controleren
zijn. Reuter (1986) wees er al op dat we in een kwantitatieve tijd leven, waarin de roep om ‘harde
cijfers’ groot is. Er worden dan ook cijfers geproduceerd. Vaak echter blijken dat later fikse
overschattingen te zijn. Dit gold (in Amerika) bijvoorbeeld voor schattingen in de jaren zestig van het
aantal misdrijven dat heroïneverslaafden plegen en voor schattingen in de jaren tachtig van het aantal
mishandelde kinderen. De overschattingen worden mede veroorzaakt doordat het op bepaalde terreinen
schier onmogelijk is om goede schattin-gen te maken, maar het feit dat er belangen mee gemoeid zijn
kan eveneens een rol spelen. Er is over het algemeen immers meer beleidsmatige aandacht en er zijn
meer middelen beschikbaar voor problemen die niet alleen door hun aard, maar ook door hun omvang
imponeren. Een serieus risico van overschatting is wel dat overheden terughoudender zijn in het
bieden van faciliteiten voor slachtoffers, wanneer het om zulke gigantische aantallen zou gaan.
Overigens is ook niet uit te sluiten dat de omvang van mensenhandel wordt onderschat door de geringe
zichtbaarheid ervan.
In Nederland registreert de Stichting Tegen Vrouwenhandel (STV) sinds 1992 gegevens over
slachtoffers van mensenhandel. Sinds 1999 wordt de STV in de Vreemdelingencirculaire genoemd als
het orgaan dat onder meer met de registratie van slachtoffers belast is. De informatie komt van de
politie die alle (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel bij de STV moet melden. Voorts komt
er informatie van hulpverleningsinstellingen waar de STV afspraken mee heeft gemaakt en van
particulieren. De cijfers van de STV tonen een toename in het aantal slachtoffers, van 70 in 1992 tot
316 in 2000 (STV, 2001). Het is niet duidelijk of dit een echte toename van het aantal slachtoffers in
Nederland weerspiegelt of (mede) grotere bekendheid van de STV en daarmee samenhangend een
toegenomen meldingsbereidheid. De STV registreert allerlei gegevens over slachtoffers, zoals hun
sekse, nationaliteit, opleiding en werkervaring, alsmede de wijze waarop zij werden geronseld en de
reisroute naar Nederland, maar in de recente rapportages komen alleen de landen van herkomst aan de
orde (STV, 2000). De belangrijkste landen van herkomst zijn landen in Centraal- en Oost-Europa en in
toenemende mate in Afrika.
Aangenomen mag worden dat er sprake is van een aanzienlijk dark number. De STV (1999) geeft aan
dat bij hen gemelde vrouwen doorgaans nog wel een of enkele vermoedelijke slachtoffers van
mensenhandel kennen, die niet bij de STV zijn aangemeld. Een deel van hen komt namelijk niet in
aanraking met politie of hulpverlening. Bovendien worden ook niet alle slachtoffers, die wél contact
hadden met een hulpverleningsinstelling, bij de STV geregistreerd. Dat blijkt uit een inventarisatie
van het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (BNRM) onder hulpverleningsinstellingen en
belangenorganisaties, die te maken zouden kunnen hebben met slachtoffers van mensenhandel
(BNRM, in voorbereiding). Door de verkennende aard van deze inventarisatie en doordat zich onder
de slachtoffers dubbeltellingen kunnen voordoen, is het helaas niet mogelijk om een inschatting te
maken van het aantal. Zo kunnen slachtoffers binnen de onderzoeksperiode van een jaar contact
hebben gehad met meerdere instellingen binnen eenzelfde stad (bijvoorbeeld een huiskamer op de
tippelzone en de GG&GD), maar ook met instellingen in verschillende steden.
De werkwijze van mensenhandelaren
De werkwijze van mensenhandelaren varieert. Misleiding over de aard van de toekomstige
werkzaamheden in het land van bestemming werd al genoemd. Dit gebeurt zowel in persoon als via
advertenties. Daarnaast komt het voor dat slachtoffers weliswaar weten dat zij in de prostitutie zullen
gaan werken, maar misleid zijn over de werkomstandigheden en de verdiensten. Zij denken dat zij in
korte tijd veel gaan verdienen in luxe bordelen, maar worden in werkelijkheid uitgebuit in louche
sekshuizen. Verder zijn er slachtoffers die geheel tegen hun wil worden ontvoerd - een praktijk die
momenteel in Albanië op zeer grote schaal voorkomt - of verkocht, bijvoorbeeld door ouders.
Vervolgens worden de slachtoffers naar Nederland vervoerd, veelal met gebruik van valse papieren.
Een deel van hen komt Nederland binnen als alleenstaande minderjarige asielzoeker. De slachtoffers
worden te werk gesteld in de prostitutie, soms al onderweg en anders na aankomst. De
omstandigheden waaronder dit gebeurt, zijn vaak zeer slecht: lange werkdagen, geen klanten mogen
weigeren, zonder condoom moeten werken, geen of zeer weinig betaling ontvangen en moeten wonen
op de werkplek zijn daar voorbeelden van. Om de slachtoffers ervan te weerhouden de prostitutie te
verlaten, worden allerlei vormen van dwang en bedreiging gebruikt, variërend van (fictieve)
schuldbinding, fysieke mishandeling en beperking van de bewegingsvrijheid tot bedreiging van familie
in het land van herkomst. Ook wordt wel gedreigd om achtergebleven familie op de hoogte te stellen
van het feit dat het slachtoffer als prostituee werkt en wordt slachtoffers angst voor de politie
aangepraat. Slachtoffers hebben door ervaringen in het land van herkomst vaak weinig vertrouwen in
de politie en zullen zich alleen daarom al niet zonder meer bij de politie melden. Slachtoffers van
mensenhandel voldoen daarmee in hoge mate aan enkele van de kenmerken die volgens Sparks (zie
Williams, 1991) de kans vergroten om slachtoffer te worden. Dit zijn vulnerability (kwetsbaarheid:
veelal vrouwen in een zwakke economische situatie), opportunity (gelegenheid; ze zijn beschikbaar
voor werk in het buitenland) en impunity (straffeloosheid: ze zijn als het ware straffeloos uit te buiten,
want de kans is klein dat ze zullen klagen).
In het delict mensenhandel zijn niet alleen verschillende fasen te onderscheiden, maar ook
verschillende ‘rollen’. Zo zijn er in het land van herkomst de ronselaars, vervol-gens degenen die voor
vervoer zorgen en degenen die in de benodigde papieren voorzien, tenslotte in Nederland de
exploitanten en soms ook handlangers die helpen om de slachtoffers onder controle te houden. Deze
rollen worden soms vervuld door een persoon, maar ze kunnen ook door verschillende personen of
netwerkjes of door verschillende leden van een groter crimineel netwerk worden vervuld.
Kleemans, Van den Berg en Van de Bunt (1998) analyseerden in het kader van de ‘Monitor
georganiseerde criminaliteit’ niet alleen de mensensmokkelzaken, waarover Kleemans en Brienen
elders in dit themanummer rapporteren. Zij analyseerden tevens acht vrouwenhandelzaken met
slachtoffers uit Centraal en Oost Europa en uit Nigeria. De auteurs concluderen dat daarin de
ketenstructuur opvalt, maar ook de variëteit aan organisatievormen. Het gaat dus niet (altijd) om
piramidale, bureaucratische organisa-ties met een strenge hiërarchie, een duidelijke taakverdeling, een
gedragscode en een intern sanctiesysteem. In sommige gevallen gaat het om samenwerkingsverbanden
die de gehele keten van ronselen tot tewerkstelling in de prostitutie in Nederland onder controle
hebben. In andere gevallen kopen souteneurs vrouwen in het buitenland of in Nederland om hen in de
prostitutie uit te buiten.
Het Nederlandse beleid
Op 1 oktober 2000 werd het algemeen bordeelverbod opgeheven. Het houden van bordelen was sinds
1911 strafbaar, maar exploitatie van vrijwillige prostitutie werd sinds jaar en dag gedoogd. Een
belangrijke reden voor de opheffing van het bordeel-verbod was de wens om de vrijwillige prostitutie
door volwassenen te kunnen reguleren en de strafbare vormen van exploitatie in de prostitutie
effectiever aan te kunnen pakken. Daartoe is gekozen voor een combinatie van een bestuurlijke en een
strafrechtelijke aanpak. Gemeenten zijn aangewezen als belangrijkste vormgevers en handhavers van
het nieuwe beleid. Artikel 151a van de Gemeentewet biedt hen de mogelijkheid om voorwaarden te
stellen aan de exploitatie van prostitutie binnen de gemeentegrenzen. In de praktijk gebeurt dit door
een vergunningplicht. De opstelling daarvan is door de centrale overheid aan individuele gemeenten
overgelaten, maar de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft geprobeerd enige
uniformering aan te brengen door een modelverordening op te stellen (Handboek Lokaal
Prostitutiebeleid, 1999). Ook de manier van controle op de naleving wordt op lokaal niveau bepaald,
veelal in de vorm van handhavingsarrangementen. Daarin wordt onder meer vastgelegd welke
instanties met de controle op naleving van de gestelde normen belast zijn. Overtreding kan leiden tot
bestuurlijke maatregelen als waarschuwingen, tijdelijke sluiting of intrekken van de vergunning.
Binnenkort verschijnen de resultaten van een onderzoek van de VNG dat informatie zal verschaffen
over door gemeenten ingestelde vergunningenstelsels, handhavings-arrangementen en toegepaste
maatregelen. Naast de bestuurlijke aanpak kan het Openbaar Ministerie (OM) in geval van strafbare
feiten tot strafvervolging overgaan.
Nederland heeft hierin een geheel andere keuze gemaakt dan Zweden, zij het met een vergelijkbaar
doel. Dit land stelde op ongeveer hetzelfde moment en eveneens vanuit de wens om mensenhandel te
bestrijden het inkopen van seksuele diensten strafbaar. Het is nog moeilijk te zeggen welke aanpak
effectiever is. Er zijn de laatste tijd veel berichten over een verbeterende positie van legaal in
Nederland werkende prostituees, maar ook over verschuiving van verboden vormen van exploitatie
naar moeilijker te controleren sectoren (escort, thuiswerk, tippelzones). Het is nog niet duidelijk in
hoeverre dit inderdaad gebeurt en zo ja, of het hier wellicht om overgangs-problematiek gaat. De
wetswijziging wordt gemonitored op haar gevolgen. In dit verband vindt een aantal onderzoeken
plaats, onder meer een onderzoek door het Verwey Jonkers Instituut naar mogelijke verschuivingen,
waarvan de resultaten in 2002 beschikbaar zullen komen.
Opsporing en vervolging
In Nederland heeft het thema ‘mensenhandel’ al enige jaren beleidsprioriteit bij het OM. De eerste
Richtlijnen voor de opsporing en vervolging van vrouwenhandel van de vergadering van procureursgeneraal dateren van 1989. Deze richtlijnen zijn enige malen herzien, de laatste keer in 1999. Ieder
arrondissementsparket heeft een contactofficier mensenhandel en onlangs begon een landelijk
coördinerend officier mensenhandel en mensensmokkel haar werkzaamheden.
De politie heeft ook al geruime tijd aandacht voor deze problematiek. In 1994 verscheen het Protocol
Vrouwenhandel, dat tot doel had richting te geven aan het voorkomen en bestrijden van
vrouwenhandel. In 1997 werd de Politiële Beleids- en Adviesgroep Mensenhandel (PBAM) opgericht
om een eenduidig bestuurlijk, justitieel en politieel beleid met betrekking tot de preventie en
bestrijding van mensenhandel tot stand te brengen. In 1999 werd de PBAM in verband met de op
handen zijnde opheffing van het algemeen bordeelverbod tijdelijk vervangen door de Projectgroep
Prostitutie en Mensenhandel van de Nederlandse politie (PPM/DNP), om het nieuwe prostitutiebeleid
‘beheersbaar neer te zetten’(DNP, 1999: 10). Ook binnen de PPM/DNP zijn onderlinge afstemming en
het streven naar een eenduidige aanpak belangrijke onderwerpen. Binnen PPM/DNP werkgroepen
worden knelpunten bestudeerd en oplossingen gezocht. Een deel van de resultaten daarvan is
verschenen in het Handboek Prostitutie en Mensenhandel (2001).
Signalering van mensenhandel gebeurt via controles in het prostitutiemilieu, aangiftes of
getuigenverklaringen, meldingen door de Immigratie- en Naturalisatiedienst, anonieme tips of tijdens
onderzoek naar andere delicten. Bijna alle politieonderdelen kunnen in de signalering en bestrijding
van mensenhandel een rol spelen: de vreemdelingenpolitie, de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE),
de zedenpolitie, de basispolitie, de recherche en de Bureau’s Financieel Onderzoek. Daarnaast zijn er
kernteams die georganiseerde misdaad bestrijden, gericht op specifieke aandachts-gebieden, en kunnen
in concrete zaken bovenregionale teams worden ingesteld. Ook de GrensOverschrijdende
Criminaliteitsteams (GOC-teams) van de Koninklijke Marechaussee dienen in dit verband te worden
genoemd.
Hoeveel opsporingsonderzoeken levert dat op? In de afgelopen jaren vonden er onder politie-instanties
enkele inventarisaties plaats. Twee daarvan verschenen in rapportvorm (Van de Ven en Neefe, 1998;
Luyx en Van Soest, 1999)12. Uit deze twee rapportages en de gegevens in een niet gepubliceerde derde
inventarisatie kunnen voorzichtig enkele conclusies worden getrokken. Voorzichtig, omdat de
inventarisaties lopende en afgesloten onderzoeken betreffen, zodat langer lopende zaken mogelijk
dubbel zijn geteld en omdat het moment van invullen niet voor alle politieregio’s gelijk was. Duidelijk
is wel dat het onderwerp mensenhandel in de loop van de tijd in regionale politiebeleidsplannen meer
aandacht en in de regio’s meer prioriteit heeft gekregen. Verder lijkt het aantal opsporingsonderzoeken
mensen-handel te stijgen. Volgens deze inventarisaties waren het er in 1999 en 2000 in totaal 199.
Eind 2001 komen de resultaten beschikbaar van een onderzoek van de Unit Kennis Onderzoek en
Recherchebeleid van het Korps Landelijke Politiediensten, dat meer informatie over
opsporingsonderzoeken in de periode 1997 tot en met 2000 zal geven.
De volgende stap is de vervolging van van mensenhandel verdachte personen. Analyses op het
landelijke OM databestand13 wijzen uit dat in de jaren 1995 tot en met 2000 bij het OM 756 processenverbaal zijn ingeschreven waarin verdenking van mensenhandel aan de orde was. In ongeveer een
derde van de gevallen betrof de in het proces-verbaal vermelde verdenking alleen mensenhandel, in
ruim een kwart van de gevallen mensenhandel in combinatie met meerdere andere soorten delicten.
Dat waren bijvoorbeeld deelneming aan een criminele organisatie, geweldsdelicten, zoals opzettelijke
vrijheidsberoving, mensenroof, verkrachting, mishandeling, moord en doodslag en/of delicten die met
fraude en vervalsingen te maken hebben, zoals gebruik maken van een valse reispas, valsheid in
geschrifte, vervalsen van geld en oplichting. In de overige gevallen ging het om mensenhandel in
combinatie met één ander soort delict, meestal een geweldsdelict. Daarbij gaat het om verdenking van
plegen, van medeplegen en van ‘medeplichtigheid aan’.
Het aantal ingeschreven zaken varieert enigszins per jaar (103 in 1999, 152 in 1995) maar er is geen
sprake van een duidelijke toe- of afname. De laatste twee jaren hebben naar verhouding wel wat meer
zaken, ongeveer een kwart, (mede) betrekking op minderjarige slachtoffers. De meeste verdachten zijn
mannen, ruim 15 procent zijn vrouwen. Bijna alle verdachten (meer dan 90 procent) wonen in
Nederland, maar Nederland is vaker niet dan wel het geboorteland.
Over de beslissing van het OM en de afdoening door de rechter is informatie bekend over de 690
processen-verbaal die in de periode 1995 tot en met de eerste helft van 2000 werden ingeschreven. In
71 procent van de gevallen werd gedagvaard, in 23 procent volgde onvoorwaardelijk sepot. In de
overige gevallen volgde overdracht, werd er voorwaardelijk geseponeerd of gevoegd. In 88 procent
van de gedagvaarde zaken legde de rechter straf op. Dat was in de meeste gevallen (85 procent) een
onvoorwaardelijke vrijheidsstraf (zie voor meer informatie BNRM, in voorbereiding).
Anders dan de voorgaande cijfers wellicht suggereren, is het niet gemakkelijk om mensenhandelzaken
‘rond’ te krijgen. Veelal concentreert opsporingsonderzoek zich op de exploitatie in Nederland en
blijven ronselaars buiten beeld. Ook dan is het onderzoek nog steeds gecompliceerd en tijdrovend.
Mensenhandel is geen klachtdelict, zodat er geen aangifte nodig is om een opsporingsonderzoek te
12
In deze inventarisaties werd ook aandacht besteed aan de situatie rond prostitutie, maar dat laten we in het kader van dit
artikel buiten beschouwing.
13
De Heer Groen van de afdeling Statistische Informatievoorziening en Beleidsanalyse van het WODC voerde deze
analyses uit op verzoek van het Bureau NRM.
kunnen starten. Maar getuigenverklaringen zijn wel erg belangrijk in de bewijsvoering en slachtoffers
en getuigen zijn geneigd hun verhaal voor zich te houden. In dit verband is de B-9 (voorheen B-17)
regeling van belang. Wanneer de politie een vreemdeling aantreft die vermoedelijk slachtoffer is van
mensenhandel en in de prostitutie heeft gewerkt, moet de persoon in kwestie op de in de B-9 regeling
omschreven rechten worden gewezen. Het (vermoedelijke) slachtoffer krijgt drie maanden bedenktijd
om te beslissen of zij aangifte zal doen van mensenhandel. Besluit zij hiertoe, dan treedt de B-9
regeling in werking. Deze regeling biedt slachtoffers en getuigen de mogelijkheid om voor de duur van
het opsporingsonderzoek en het strafproces in Nederland te blijven. De regeling voorziet in opvang,
medische hulp, rechtsbijstand en levensonderhoud. De B-9 regeling is dus zowel een instrument ten
behoeve van opsporing en vervolging als voor hulp aan slachtoffers.
Ook getuigen kunnen gebruik maken van de regeling, maar niet van een bedenktijd; zij moeten
onmiddellijk besluiten of zij aangifte willen doen. Dat geldt ook voor (vermoedelijke) slachtoffers die
weliswaar verhandeld zijn, maar in Nederland nog niet in de prostitutie werkten.
Hulpverlening
Slachtoffers van mensenhandel hebben veel meegemaakt en hebben steun nodig. Sommigen krijgen
die van mensen uit hun directe omgeving, maar veel buitenlandse slachtoffers hebben niemand om op
terug te vallen en zijn aangewezen op het professionele hulpverleningscircuit. Illegaal in Nederland
verblijvende slachtoffers kunnen hier formeel alleen aanspraak op maken gedurende de zogenaamde
bedenktijd van drie maanden en in het kader van de B-9 regeling, tijdens de duur van het
opsporingsonderzoek en de vervolging. Nadeel van de regeling is dat slachtoffers niet mogen werken
en dat hun mogelijkheden voor het volgen van een opleiding beperkt zijn. Dit heeft tot gevolg dat
sommigen tijdens de (vaak lange) duur van opsporing en vervolging afhaken en weer illegaal in de
prostitutie gaan werken. Een ander nadeel is dat de B-9 regeling alleen een tijdelijk verblijfsrecht
oplevert. Na afloop kan weliswaar een verzoek om een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden
worden ingediend, maar dit wordt slechts in enkele gevallen gehonoreerd.
In de zorg voor slachtoffers van mensenhandel wordt een belangrijke coördinerende rol vervuld door
de Stichting Tegen Vrouwenhandel (STV), die overigens ook hulp biedt aan mannelijke slachtoffers.
De STV bestaat sinds 1985 en hield zich tot 1992 vooral bezig met de zorg voor slachtoffers en het
zichtbaar maken van het verschijn-sel vrouwenhandel. Vanaf 1992 werd getracht de ondersteuning van
slachtoffers zoveel mogelijk in reguliere voorzieningen te integreren. Daartoe werden integratienetwerken opgezet, waarbinnen regionale instellingen samenwerkten, zoals opvang-huizen, GG en
GD’s, Maatschappelijk Werk, politie, Bureaus voor Rechtshulp, Bureaus Slachtofferhulp en Stichting
De Opbouw, een landelijke voogdij-instelling voor alleenstaande minderjarige asielzoekers. Binnen
ieder netwerk kreeg een functionaris van een van de instellingen de taak van zorgcoördinator (Van
Dijk en De Savornin Lohman, 2000). Niet in alle regio’s zijn integratienetwerken tot stand gekomen
en sommige integratienetwerken zijn weer opgeheven of functioneren op dit moment niet optimaal. Er
zijn ook instellingen die los van de netwerken hulp verlenen aan slachtoffers. Voorbeelden daarvan
zijn de huiskamerprojecten in de tippelzones, de Werkgroep Religieuzen Tegen Vrouwenhandel
(WRTV), Bonded Labour in Nederland (BlinN) en projecten voor specifieke groepen slachtoffers,
zoals het inmiddels verdwenen Esperanza voor Latijns-Amerikaanse slachtoffers, de Nigerian
Democratic Movement Netherlands en de Filippijnse organisatie Bayanhin. Daarnaast zijn er
particulieren die slachtoffers opvangen.
De geboden hulp varieert van voorlichting aan risicogroepen, psychische hulpverle-ning, onderdak en
andere materiële hulpverlening tot juridische advisering, algemene informatieverstrekking en
begeleiding bij terugkeer naar het land van herkomst.
Tot besluit
Momenteel wordt gesproken over de oprichting van slavernijmonumenten en de aflossing van
schulden ten opzichte van de nakomelingen van (neger)slaven. Dat suggereert dat slavernij een
archaïsch verschijnsel zou zijn. Niets is minder waar: mensenhandel is een moderne vorm van
slavernij, die over de hele wereld nog op grote schaal voorkomt, ook in Nederland. Problemen die al
rond 1900 werden gesignaleerd, zijn nog steeds actueel.
Nederland neemt het probleem van de mensenhandel serieus. Dit blijkt uit het feit dat de aanpak van
mensenhandel een speerpunt is binnen het OM en de politie en uit de keuzes die in het overheidsbeleid
aangaande prostitutie en mensenhandel zijn gemaakt. Het kan eveneens worden afgeleid uit het feit dat
Nederland als een van de weinige landen in Europa een nationaal rapporteur mensenhandel kent.
De Nederlandse aanpak is veelzijdig en onder meer gericht op het doorbreken van routine activities
door het demotiveren van de daders (via vergroten van pakkansen, streng straffen en ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel), het minder aantrekkelijk maken van het doelwit (bijvoorbeeld
door preventie en voorlichting aan potentiële slachtoffers) en toename van toezicht (aan de grenzen en
binnen de seksbranche).
Dergelijke nationale inspanningen zijn niet zonder betekenis, maar internationale samenwerking is van
groot belang, gezien de grensoverschrijdende aard van mensen-handel en het feit dat het delict bestaat
uit verschillende onderdelen en activiteiten die in verschillende landen, door verschillende personen op
zich kunnen worden genomen.
Literatuur
Collard, W.L.A. (1900) De ‘Handel in blanke slavinnen’, Amsterdam: Gebroeders Binger.
Dijk, E.H.M. van & M. de Savornin Lohman (2000) Externe Evaluatie Stichting Tegen Vrouwenhandel
(2000),Amsterdam: Van Dijk, Van Soomeren en partners.
Dijk, J.J.M. van, H.I Sagel-Grande. & Toornvliet, L.G. (1998) Actuele criminologie, Lelystad: Koninklijke
Vermande.
DNP (1999). Projectplan prostitutie/mensenhandel, Z.pl.: DNP.
Graf Lambsdorff, J. (2001), Background paper to the 2001 corruption perceptions index, Berlin: Transparency
International/Göttingen University.
Handboek lokaal prostitutiebeleid (1999), Den Haag: VNG-uitgeverij.
Kleemans, E.R. (1993) ‘Rationele keuzebenaderingen’, in: E. Lissenberg, S. van Ruller & R. van Swaaningen
(2001) Tegen de regels IV. Een inleiding in de criminologie, Nijmegen: Ars Aequi Libri : 153-170.
Kleemans, E.R., E.A.I.M. van den Berg, & H. van de Bunt (1998) Georganiseerde criminaliteit in Nederland.
Rapportage op basis van de WODC-monitor, Den Haag: WODC.
Klerk, Y. (2000) ‘Vrouwenhandel en seksuele exploitatie’, in: F. Boerefijn, M.M. van der Liet-Senders & T.
Loenen (red.) Het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen, Den Haag: Ministerie van Soziale Zaken
en Werkgelegenheid: 211-231.
Lune, G. van (1997) De fuik als opvangnet. Een verkenning naar de achtergronden en oorzaken van
jeugdprostitutie, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, vakgroep Sociologie.
Luyx, F. & S. van Soest (1999) Inventarisatie prostitutie en mensenhandel in Nederland, Zoetermeer:
CRI/O&A, Werkgroep prostitutie en mensenhandel.
O'Neill-Richard, A. (2000) International Trafficking in Women to the United States: a contemporary
manifestation of slavery and organized crime, Washington: Center for the Study of Intelligence.
Pauw F. de (2001) Handel in mensen, Leuven: Freddy de Pauw en Uitgeverij Davidfonds NV.
Reuter, (1986) ‘The social costs of quantification’ Journal of policy analysis and management, 4: 807-824.
STV (1999) Signalen en tendensen inzake vrouwenhandel, Utrecht: STV.
STV (2001) Jaarverslag 2000, Utrecht: STV.
Terre des hommes (1999) Kinderprostitutie in Nederland. Een onderzoek naar aard en omvang, Den Haag:
Terre des hommes Nederland.
Ven, N. van de & M. Neefe (1998) Inventarisatie stand van zaken prostitutie en mensenhandel in Nederland
(versie 2), Zoetermeer: KLPD.
Venicz, L., & I. Vanwesenbeeck (2000) Er gaat iets veranderen in de prostitutie..... De sociale positie en het
psychosociaal welzijn van prostituees in prostitutiebedrijven voorafgaand aan de opheffing van het
bordeelverbod, Utrecht/Den Haag: NISSO/ Ministerie van Justitie.
Vermaat, E. (2000) Het criminele web. De globalisering van de misdaad: drugs, mensensmokkel, prostitutie,
Utrecht: Uitgeverij de Banier.
Wijers, M. & L. Lap-Chew (1999) Trafficking in Women, forced labour and slavery-like practices in marriage,
domestic labour and prostitution, Utrecht: STV.
Williams, K.S. (1991) Textbook on criminology, London: Blackstone Press Limited.
Sociale en culturele achtergronden van vrouwenhandel
Jan Nijboer, Judith Vocks , Rijk van Dijk
Volgens de huidige Nederlandse wetgeving is alleen bij seksuele uitbuiting sprake van mensenhandel.
Slachtoffers van mensenhandel zijn niet altijd onwetend over het soort werk waarin zij terechtkomen
en verblijven ook niet per definitie illegaal in Nederland, maar de schending van fundamentele
mensenrechten door de uiteindelijke exploitatie in de prostitutie is essentieel. In dit artikel beperken
we ons tot de vrouwe-lijke slachtoffers van mensenhandel. Naar mannen en jongens in de prostitutie is
wel onderzoek gedaan, maar over mannelijke slachtoffers van mensenhandel bestaan nauwelijks
gegevens.
De herkomst van slachtoffers van vrouwenhandel verschilt per transit- of bestem-mingsland en
verandert in de loop van de tijd. Een beperkt aantal regio’s en landen komen telkens weer naar voren,
met name Centraal en Oost-Europa, West-Afrika (Nigeria en Ghana) en Azië (Thailand en de
Filippijnen). Uit de registratie van de Nederlandse Stichting Tegen Vrouwenhandel (STV) blijkt dat de
meeste slachtoffers van vrouwenhandel die in Nederland worden aangetroffen, uit Centraal en OostEuropa afkomstig zijn, vooral uit Bulgarije, Tsjechië, Polen, Rusland, de Oekraïne, Litouwen en
Roemenië. De gebruikte routes komen vaak voort uit historische banden of geografische factoren.
Daarnaast zijn er bestaande samenwerkingsverbanden in de sfeer van de georganiseerde criminaliteit.
Daarbij moet eerder gedacht worden aan netwerken van dadergroepen die in wisselende samenstelling
opereren dan aan strak geleide illegale handelsorganisaties. Er lijkt nauwelijks sprake van een
vermenging van mensenhandel met andere vormen van georganiseerde criminaliteit (IRT-NON, 1997;
De Ruyver e.a. 1999; BKA, 2000; Aronowitz, 2001; IOM, 2001).
In de laatste twintig jaar is het aantal vrouwen dat op zoek is naar op zoek naar een beter leven in een
ander land drastisch gestegen. Hoewel dwang en misleiding bij vrouwenhandel een zeer belangrijke rol
spelen, is het onjuist om slachtoffers slechts een passieve rol toe te kennen. In een minderheid van de
gevallen worden de slacht-offers met geweld en tegen hun wil ontvoerd. Vaak kiezen vrouwelijke
slachtoffers min of meer bewust voor werk in de prostitutie in het Westen. De toegenomen migra-tie
van vrouwen heeft mede een toename in prostitutiemigratie tot gevolg gehad. Vrouwenhandel, als
uitwas van prostitutiemigratie, wordt vanuit deze optiek geplaatst binnen de ruimere context van
(arbeids-)migratie (Vocks en Nijboer, 1999; Okólski, 2000; Van Impe, 2000).
Voor de verklaring van vrouwenhandel als negatief bijverschijnsel van migratie moet rekening worden
gehouden met de motieven en achtergronden van (potentiële) slacht-offers. Sociale, culturele,
economische en politieke omstandigheden beïnvloeden de daarmee samenhangende keuzeprocessen
waardoor vrouwen een verhoogd risico lopen om slachtoffer van vrouwenhandel te worden.
In dit artikel houden we ons bezig met enkele belangrijke factoren in die keuzeproces-sen en in het
verlengde daarvan met de vraag, hoe het komt dat slechts enkele specifieke landen of regio’s zo’n
onevenredig groot aandeel leveren in het aantal slachtoffers van vrouwenhandel. Het antwoord op deze
vragen wordt gezocht aan de hand van beschrijvingen van Centraal en Oost-Europa en Nigeria. Het
empirisch materiaal is ontleend aan onderzoeken over Centraal en Oost-Europa (Vocks en Nijboer,
1999) en Nigeria (Van Dijk e.a, 2000)14.
Centraal en Oost-Europese landen
Sinds de val van de muur in 1989 en de politieke omwenteling in de Sovjet Unie in 1991 hebben zich
in Centraal- en Oost Europa in hoog tempo ingrijpende politieke en maatschappelijke veranderingen
voltrokken. De vroegere communistische regimes waren niet in staat gebleken om de economische
problemen het hoofd te bieden en de economie van nieuwe impulsen te voorzien. De nieuwe
regeringen wilden in verhoogd tempo markteconomieën van de grond tillen en begonnen daarom met
radicale privatiseringen. Zij zochten aansluiting bij Westerse landen en moedigden Westerse bedrijven
aan tot investeringen. De economische omwenteling heeft nog steeds een enorme invloed op het
maatschappelijke leven. Direct na het begin van de hervormingen trad er een forse inflatie op en daalde
het levenspeil voor het overgrote deel van de bevolking sterk, doordat de loonstijgingen beperkt
14
Om ruimte te sparen worden niet alle verwijzingen in deze publicaties hier opnieuw vermeld.
bleven. Vooral in landen die de hervormingen voor zich uit bleven schuiven, zoals de Oekraïne, nam
de geldontwaarding enorme proporties aan. Maar ook de landen die privatiseerden en erin slaagden de
inflatie te beteugelen, kregen te maken met een stijging van de werkloosheid, een voor de bevolking
nieuw verschijnsel. Door de slechte economische omstandigheden na de val van het communisme is
het aantal werklozen dan ook drastisch toegenomen (o.a. Siron e.a., 1999; Okólski, 2000).
Vrouwen worden het meest getroffen door werkloosheid. Ze worden in de regel makkelijker ontslagen
en bij het vinden van werk hebben ze - zelfs met een goede opleiding - minder kansen dan mannen.
Daarbij zijn veel vrouwen verantwoordelijk voor een huishouden, terwijl sociale voorzieningen,
onderwijs, kinderopvang en medische voorzieningen niet langer gratis zijn. Dat heeft in de
desbetreffende landen geleid tot feminisering van de armoede. Veel vrouwen zijn gedwongen andere
vormen van werk te zoeken. Wanneer de toegang van vrouwen tot de formele arbeidsmarkt structureel
beperkt is, ontstaat een trek naar minder beschermde en meer gecriminaliseerde markten zoals seksuele
dienstverlening en exploitatief huishoudelijk werk. Vrouwen uit etnische minderheden hebben een
bijzonder marginale positie op de arbeidsmarkt en binnen de maatschappij in het algemeen, niet alleen
door een gebrekkige opleiding, maar ook door discriminatie (o.a. IOM, 1998; Vocks en Nijboer,
1999).
De motieven van vrouwen om op een aanbod van ronselaars in te gaan - ook als ze weten dat het om
prostitutie gaat - zijn voornamelijk economisch. Veel vrouwen zijn relatief hoog opgeleid en afkomstig
uit middle en upper class families. In een aantal gevallen vormde verlies van hun vroegere hogere
levensstandaard een motief. Slachtoffers komen bovendien niet alleen uit de allerarmste landen, maar
ook uit landen met een relatief hoge levensstandaard zoals Tsjechië en Polen. Verder telt niet alleen de
feitelijke, huidige situatie, maar ook het perspectief op een betere toekomst. Uit een interview met
slachtoffer X (opleidingsniveau VWO):
‘Ze werd op haar 17e voor het eerst door de man van haar nicht benaderd, of zij in Engeland
professioneel zou willen gaan dansen. In eerste instantie was haar vader daar niet over te spreken. Haar
ouders zijn beide academisch opgeleid en werken bij een universiteit. X bleef aandringen bij haar
vader tot hij uiteindelijk toestemming gaf. De man van haar nicht kwam regelmatig bij haar ouders
over de vloer. Hij had contact met een plaatselijke crimineel die papieren regelde. Ze reisde via
Tsjechië, waar haar tijdens een tussenstop verteld werd wat haar daadwerkelijke bestemming zou
worden. Ze werd naar een club gebracht waar zij zich moest prostitueren. Later bracht men haar naar
…. waar ze regelmatig contact had met haar vroegere ronselaar. Deze nam haar in vertrouwen
waardoor zij min of meer in het web betrokken werd en andere meisjes moest gaan controleren.’
Over het rijke Westen bestaat vaak een onrealistische beeldvorming als een gebied met onbeperkte
mogelijkheden. Daarnaast worden de veronderstelde goede sociale voorzieningen in
bestemmingslanden aantrekkelijk gevonden (IOM, 1996; Siron e.a., 1999; Vocks en Nijboer, 1999).
Het verband tussen armoede en prostitutiemigratie is echter zowel op micro- als op macroniveau verre
van perfect. Hoewel (relatieve) armoede het belangrijkste motief blijft om op een voorstel van een
ronselaar in te gaan, vormt dit geen afdoende verklaring voor prostitutiemigratie en vrouwenhandel.
Naast de gelegenheidsstructuur, waar we hier niet verder op in gaan, geldt dat prostitutiemigratie door
(potentiële) slachtoffers van vrouwenhandel als een acceptabel middel moet worden gezien om een
legitiem doel te bereiken. Met andere woorden: niet alleen economische maar ook culturele factoren
moeten in aanmerking worden genomen bij het beantwoorden van de eerder gestelde vraag.
Vóór de politieke omwenteling werden onderdanen van Centraal en Oost-Europese landen door de
staatsideologie tot op zekere hoogte afgeschermd van kapitalistische invloeden. Deze ideologie zorgde
voor een normatieve beperking van het aspiratieniveau. Door het openen van de grenzen is deze
’afscherming’ weggevallen en is het in principe mogelijk om in eigen land daadwerkelijk een hogere
levensstandaard te realiseren. Tegenover de toegenomen aspiraties staan echter de economische
ontwikkelingen, waardoor de mogelijkheden voor grote categorieën vrouwen eerder zijn af- dan
toegenomen. Dit leidt tot een grote druk om alternatieve wegen voor het realiseren van de toegenomen
aspiraties te zoeken. De vraag is dan in hoeverre (migratie-)prostitutie gezien wordt als een (legitiem)
middel.
De positie van de vrouw na de omwenteling
Vrouwen hebben na de omwenteling weer een meer traditionele en ondergeschikte rol toebedeeld
gekregen. De rol van de vrouw als productiewerkster is verschoven naar die van moeder in het gezin.
In Polen en Rusland is deze verschuiving van het rollenpatroon binnen het gezin mede te verklaren
door de herwaardering van historische rolpatronen ter vervanging van de ideologie van gelijkheid van
het communisme. Bijvoorbeeld in de Oekraïne is het stereotype ontstaan van de man als kostwinner,
terwijl vrouwen meer en meer naar de informele sectoren van de economie worden verdreven (IOM,
1998). De rooms-katholieke kerk neemt in een land als Polen een sterke positie in en bekrachtigt de
patriarchale gezinsstructuur. De man mag zijn vrouw en kinderen disciplineren, terwijl echtscheiding,
overspel en abortus niet zijn toegestaan. Als gevolg van deze in het algemeen ondergeschikte positie
hebben veel vrouwen een laag gevoel van eigenwaarde. Zij zullen zich daardoor ten opzichte van een
man eerder dienstbaar opstellen en minder snel durven weigeren (IRT-NON, 1997). Ronselaars veelal bekenden, vrienden, of zelfs familie - zijn zich hiervan bewust en weten er geraffineerd op in te
spelen. Uit een interview met slachtoffer Y (23 jaar, Tjechisch):
‘Ze werd zwanger van haar vriend die in dezelfde club werkte. Samen met een kennis stelde deze aan
haar voor dat ze in Nederland in de prostitutie zou gaan werken, zodat ze veel geld voor haar kind zou
kunnen verdienen.’
In de vroegere Sovjet Unie waren seksuele intimidatie (als machtsvertoon) en seksuele dienstverlening
een veelvoorkomend verschijnsel. Dat gaf voeding aan de gedachte dat seks een weliswaar
vernederende, maar wel toelaatbare manier was om gunsten te verwerven en kon worden gezien als
een ruilmiddel. Deze commodifice-ring van seksualiteit heeft zich na de omwenteling versterkt
doorgezet, mede doordat bestaande taboes op seksualiteit bij jongere generaties verdwenen. In de
huidige Centraal- en Oost-Europese landen zijn jonge meisjes minder geneigd om prostitutie als
smerig, ongezond of sociaal onacceptabel werk te zien, zoals hun ouders nog wel deden. In een
steekproef van circa 1200 geïnterviewde Oekraïense vrouwen zag meer dan de helft prostitutie gewoon
als werk waarmee je veel geld kunt verdienen. Veel vrouwen, met name de jongere generaties,
overwogen werk in de dienstensfeer of entertainment business als kelnerin, danseres, masseuse of
andere baantjes die door ronselaars vaak worden aangeboden (IOM, 1998).
Vrouwen die al eerder als prostituee gewerkt hebben, verwachten in West Europa onder betere
omstandigheden te kunnen werken en veel geld te verdienen. Ronselaars bieden hen dat vooruitzicht,
waardoor niet alleen hun status, maar ook hun gevoel van eigenwaarde stijgt. Deze vrouwen zijn over
het algemeen wel op de hoogte van de aard van het werk, maar niet van de omstandigheden waaronder
ze moeten werken. Vooral voor straatprostituees is een aanbod met goede financiële vooruitzichten
aanlokkelijk, maar ook voor hotelprostituees, die onder betere omstandigheden werken, kunnen de
voorgespiegelde hoge beloningen een grote aantrekkingskracht hebben. Vrouwen zonder ervaring in
de seksindustrie, die op het moment van ronselen werkloos zijn, zien prostitutie in het buitenland vaak
als een (acceptabele) manier om in korte tijd en anoniem veel geld te verdienen.
Werken als prostituee in het buitenland kan door ronselaars als aantrekkelijk worden voorgesteld, maar
het brengt de vrouwen die daarop ingaan in een zeer kwetsbare situatie. In het stadium van de werving
is nog niet altijd sprake van slachtofferschap, maar bij de gedwongen exploitatie in de prostitutie is dat
wel het geval. Uit een interview met slachtoffer Y (23 jaar, Tjechisch):
‘Ze heeft zich op 19 jarige leeftijd 'zogenaamd' laten verkopen aan een Duitse vrouwenhandelaar om
een vriendin die zwanger was uit de schulden te helpen. Eenmaal in Duitsland zou ze ontsnappen,
maar er werd een inval gedaan in de Duitse bar voordat ze ook maar iets in Duitsland kon doen en ze
werd naar Nederland gebracht. De eerste maand gingen de zaken redelijk totdat zij door andere
mannen werd overgenomen. Ze moest lange uren maken en zag haar geld niet meer terug.’
Vrouwenhandelaren passen verschillende dwangmethoden toe om de slachtoffers als prostituee te laten
werken. Uit onderzoek blijkt dat dreiging met geweld, tegen de slachtoffers zelf of tegen hun familie,
veel voorkomt, maar dat handelaren ook daadwerkelijk gebruik van zeer grof fysiek geweld niet
schuwen. Uit een interview met slachtoffer Z (17 jaar, van Roma afkomst):
‘Ze werkte in eerste instantie vrijwillig maar kreeg na een paar weken problemen met een …. pooier
die het meer meisjes lastig maakte die in … werkten. Hij heeft haar met twee andere mannen verkracht
en onder dwang voor hem laten werken. Zij heeft geen geld gezien voor de tijd dat zij gewerkt heeft in
… .’
Slachtoffers melden in de interviews mishandelingen, (groeps-)verkrachtingen en het tatoeëren als
vorm van eigendomsbewijs. Het lijkt erop dat extreme vormen van geweld een min of meer ritueel
karakter hebben, dat ook ter afschrikking van andere slachtoffers dient. Er worden ook min of meer
subtiele methoden van dwang gehanteerd om de slachtoffers onder controle te houden. Zo worden ze
opgezadeld met een grotendeels fictieve schuld voor de levering van reisdocumenten en tickets,
waardoor ze niet meer naar het eigen land kunnen terugkeren. Slachtoffers worden door handelaren
voortdurend gecontroleerd, bijvoorbeeld door cameratoezicht of door de vrouwen te isoleren van
anderen. Door hen voortdurend naar nieuwe werkplekken te transporteren wordt voorkomen dat ze
banden aangaan. Om te zorgen dat ze geen contact opnemen met de politie wordt hen verteld dat de
Nederlandse politie net zo corrupt is als de politie in het land van herkomst. Aangifte of andersoortig
politiecontact zal er alleen maar toe leiden, zo beweren de handelaren, dat het slachtoffer zonder
financiën het land zal worden uitgezet. Bovengenoemde vormen van dwang en misleiding kunnen
meer succesvol zijn, naarmate het rechtsstatelijk karakter van de herkomstlanden zwakker is,
bijvoorbeeld in verband met bescherming van achtergebleven familie tegen dreiging van geweld,
nasporingen van verdwenen familieleden, de geloofwaardigheid van politieoptreden, fraude en
corruptie in verband met documentenvervalsing, enzovoorts (Vocks en Nijboer, 1999).
De smokkel in Nigeriaanse meisjes: religie en extreem consumptivisme in West-Afrika
In het midden van de jaren negentig werd Nederland opgeschrikt door berichten over verdwijningen
van jonge Nigeriaanse meisjes uit asielopvangcentra. In die jaren arriveerden er steeds meer
alleenstaande minderjarige asielzoekers (AMA's). In 1999 vroegen meer dan 4000 personen die
aangaven jonger te zijn dan achttien jaar, bij binnenkomst in Nederland asiel aan. Veel van deze
AMA's waren meisjes en jonge vrouwen uit Afrika, vooral uit Nigeria. Zij bleken echter in veel
gevallen kort na aankomst in een OC (opvangcentrum) of AZC (asielzoekerscentrum) met onbekende
bestemming te verdwijnen en werden in sommige gevallen door de politie in het prostitutiecircuit van
grote steden in Nederland aangetroffen.
De heftige maatschappelijke reacties op het grote aantal verdwijningen en de handel in meisjes voor
prostitutiedoeleinden leidden tot onderzoek door verschillende politieteams15 en maatschappelijke
instellingen, zoals Terre des Hommes (1997, 1999). Hieruit bleek helder, hoe de handel in West
Afrikaanse AMA's was georganiseerd. Hun komst bleek het werk te zijn van handelaren, zowel
mannen als vrouwen, die veelal vanuit Nigeria opereerden, maar ook in Nederland over uitstekende
contacten beschikten en goed op de hoogte bleken van de Nederlandse asielpraktijk. De meisjes
varieerden in leeftijd van dertien tot twintig jaar en werden overwegend uit één district en zelfs één
stad binnen Nigeria ‘gerekruteerd’ (Benin City, district Edo). Zij werden daarbij door zogenaamde
boyfriends benaderd met mooie beloften over reizen naar Europa. Voor vertrek werden ze goed
geïnstrueerd en kregen ze een ticket en reisdocumenten. Als ze bij aankomst op Schiphol tegen de
lamp zouden lopen, moesten zij direct asiel aanvragen. Na opname in de opvang-procedure werden de
meisjes opgepikt door seksexploitanten of tussenhandelaren en verdwenen ze met onbekende
bestemming.
De opkomst van dit verschijnsel lijkt verband te houden met een sterk verslechterende sociaaleconomische situatie in het land van herkomst, zoals in vele delen van Afrika het geval is (Chabal
1996; Chabal & Daloz 1999). Vanaf het begin van de jaren tachtig was Nigeria niet meer in staat de
crisis het hoofd te bieden, wat al snel leidde tot politieke instabiliteit en criminalisering van de staat en
haar apparaten. Er is een uitgebreide literatuur die dergelijke processen in Afrika analyseert. (zie
bijvoorbeeld Bayart e.a. 1999; Ellis 1996; Chabal 1996). In 1986 aanvaardde Nigeria onder grote
internationale druk de voorstellen van het IMF en de Wereldbank voor structurele
aanpassingsprogramma’s, die tot doel hebben door middel van liberalisering de lokale economie te
15
Politieteams zoals het pyjAMA, LAMA, Daktari en Vodoo-team hebben zich niet alleen bezig gehouden met de
vervolging van hen die de smokkel organiseerden, maar hebben zich ook verdiept in de omstandigheden van de betrokken
meisjes (zie voor een overzicht Vellinga, 1999).
stimuleren. Voor grote delen van de bevolking leidde dit echter tot nog grotere armoede. Vooral de
kwetsbare groepen in de samenleving, zoals vrouwen en kinderen, werden door de dieper wordende
economische crisis getroffen (Iyun 1995; Jega 2000). De introductie van liberalisering, waardoor de
samenleving steeds meer open komt te staan voor (economische) interactie met globale processen,
ging hand in hand met een tweede ontwikkeling die allerlei maatschappelijke structuren eveneens
onder druk zet. Onder grote delen van de bevolking manifesteerde zich een groeiend verlangen om
deel uit te maken van een wereldwijde economie en daar de vruchten van te plukken. Aangewakkerd
door de moderne media, de beelden van westerse welvaart en de migratie naar het buitenland,
ontwikkelde zich in Nigeria een sterk consumptivisme, dat zich onder meer kenmerkte door een jacht
op allerlei luxe consumptieartikelen (zie over consumptivisme ook Fardon e.a., 1999). Veel zaken
zoals huis, familie en religie kwamen daardoor bloot te staan aan marktkrachten en de daarbij
behorende consumptiedrang: een ontwikkeling die vooral sociale zekerheden danig schaadden waar
juist de kwetsbare groepen in de samenleving afhankelijk van zijn.
Pervertering van voodoo: van bescherming tot dwangmiddel
Hoewel de handel in Nigeriaanse vrouwen en meisjes op het eerste gezicht niet aanzienlijk lijkt te
verschillen van soortgelijke praktijken uit andere delen van de wereld, blijkt uit de gesprekken met de
meisjes al snel dat er sprake is van een bijzonder complexe culturele context. De AMA's vertellen over
occulte en intimiderende rituelen, waaraan zij voor vertrek, maar soms ook na binnenkomst in
Nederland worden onderworpen en die zij steevast als voodoo betitelen. Door deze rituelen zouden zij
onder druk zijn gezet om afgelegde beloften aan hun handelaren stipt na te komen. Door de voodoo
zouden de handelaren zo’n sinistere macht over hen uitoefenen, dat zij de greep op de meisjes, op hun
inkomsten uit de prostitutie en op hun medewerking aan seksuele exploitatie nooit zouden verliezen.
Veel meisjes verwezen daarbij naar ’voodoo pakketjes’ met schaamhaar, stukjes van vingernagels en
bloed. Deze lichaamseigen stoffen zijn van hen afgenomen en zouden in de macht over en intimidatie
van deze meisjes een belangrijke rol spelen. Deze pakketjes werden door handelaren in Nigeria
achtergehouden, soms hield de handelaar, madam of seksexploitant in Nederland ze in zijn/haar bezit.
Deze voodoo blijkt vooral in verband te staan met de enorme schulden van de meisjes bij de
handelaren, waarvoor op deze manier afbetaling gegarandeerd werd. De handelaren willen hun
'investering' in de aanschaf van visa, paspoorten en tickets zo snel mogelijk terugverdienen. De meisjes
noemen vaak bedragen boven de 40.000 US$, duidelijk een veelvoud van het bedrag dat de aanschaf
van reisdocumenten de handelaren heeft gekost.
Uit politieonderzoek bleek al spoedig dat cultureel-religieuze factoren van overwe-gend belang zijn
voor het begrijpen en bestrijden van dit fenomeen. Zowel de politie, de opvang als de advocatuur
kwamen voor grote vragen te staan over de aard van Afrikaanse religie en de ogenschijnlijk sinistere
dimensies daarvan. Op dit terrein kunnen westerse noties van het occulte niet zomaar worden
toegepast. Hoewel ook de meisjes zelf vaak over voodoo spraken, was het niet duidelijk welke
religieuze handelingen zij nu precies bedoelden en in hoeverre de beeldvorming daarover niet gekleurd
was door allerlei fantastische voorstellingen over de magische wereld die ook in het Westen bestaan16.
In de West-Afrikaanse cultuur is het deelnemen aan uiteenlopende religieuze vormen immers een
alledaagse zaak, vooral wat betreft ingrijpende beslissingen of omstandigheden in het persoonlijke
leven17. Voor een reis naar het buitenland, het afsluiten van een contract, het bezegelen van een relatie
of het krijgen van een kind worden vaak lokale religieuze specialisten geraadpleegd. Deze zijn
verbonden aan heiligdommen waarin godheden hun bijzondere krachten in dergelijke omstandigheden
kunnen schenken. Om dat te bereiken moeten bepaalde rituelen worden uitgevoerd, vaak dieren
worden geofferd en de priesters voor verleende diensten worden betaald. Ook handelaren die in
Nigeria meisjes rekruteren gaan ervan uit dat zowel zij als de meisjes deze bovennatuurlijke
sanctionering nodig hebben, om de relatie die zij met elkaar aangaan (in feite het sluiten van een
contract) te bezegelen. Als een van beiden zich niet aan de afspraken houdt, kan de godheid van dat
16
In het rapport ‘Een Schijn van Voodoo’ worden hierover enkele belangrijke achtergronden geschetst (Van Dijk e.a. 2000,
zie ook WOCON 2001).
17
Hierover bestaat een uitgebreide antropologische literatuur die echter binnen het bestek van dit artikel niet aan de orde
kan worden gesteld.
heiligdom gevraagd worden langs bovennatuurlijke weg in te grijpen. In feite is dit een religieusjuridische praktijk die in deze regio wijd verspreid is.
Verder worden bij soortgelijke heiligdommen rituelen uitgevoerd die bijvoorbeeld moeten zorgen voor
bescherming, succes, schoonheid, aantrekkelijkheid. In deze wereld spruit persoonlijke kracht tevens
voort uit de relaties die men met de bovennatuur aangaat en onderhoudt, een verbintenis die ‘mee gaat’
naar elke reisbestemming. Dit heeft tot gevolg dat de meisjes voor hun vertrek naar Europa vaak een
veelheid aan rituelen hebben ondergaan, die in hun pluriformiteit beantwoorden aan het brede scala
van functies en betekenissen die aan die handelingen worden toegedicht. Sommige rituelen zijn
bedoeld om hun kracht en aantrekkelijkheid te vergroten en op reis bescherming te bieden, andere om
overeenkomsten en relaties te sanctioneren, terwijl weer andere ontzag voor de bovennatuur moeten
inboezemen en daardoor een intimiderend effect kunnen hebben.
In de afgelopen twee decennia echter zijn deze, overigens veelal volstrekt legitieme en algemeen
geaccepteerde, religieuze gebruiken onder druk komen te staan door het opkomend consumptivisme.
De krachtig tot de verbeelding sprekende indrukken van de westerse welvaart, de luxe en het succes
die voor het grijpen lijken te liggen, hebben ertoe geleid dat veel van deze rituelen van betekenis zijn
geworden in de pogingen tot die wereld toegang te verkrijgen. Dit stelt vooral mensen in de stedelijke
samenlevingen van West-Afrika voor dagelijks weerkerende dilemma’s, waarvoor zij bij voorkeur de
steun en hulp van de bovennatuurlijke wereld zoeken. Enerzijds heeft zich in deze Afrikaanse
samenlevingen een enorme verschuiving voorgedaan van een productief naar een consumptief
georiënteerde bestaansbasis. Hierin heeft bijvoor-beeld het bewerken van veldjes op het platteland
voor velen afgedaan en wordt er meer heil gezocht in handel, dienstverlening in de informele sector,
waarvan helaas ook prostitutie een onmiskenbaar element is. In toenemende mate wordt met het bezit
van consumptieartikelen status, prestige, gezag en succes in de samenleving aangege-ven. Anderzijds
worden door sterk dalende economische kansen en vooruitzichten de mogelijkheden steeds geringer
om aan dergelijke consumptieve patronen deel te nemen. Door dit alles is er in Nigeria een zeer
competitieve en exploitatieve economie ontstaan, die in de overheersende jacht op welvaart ook het
rituele domein tot instrument maakt, terwijl dit domein in eerste instantie vooral bescherming en hulp
placht te bieden. Dat er sprake is van pervertering blijkt uit het feit dat zowel in Nigeria als in
Nederland handelaren, die beslist geen priester zijn in de gebruikelijke betekenis van het woord, zich
meester hebben gemaakt van bepaalde rituelen. Deze handelaren eigenen zich op manipulatieve wijze
allerlei rituele elementen toe (zoals het afnemen van bloed, haar en nagels van de meisjes) en rukken
deze daarmee uit hun culturele verband. Voor de gerekruteerde meisjes, die onder druk van hetzelfde
consumptivisme vaak verlokt worden om met boyfriends in zee te gaan, is het moeilijk om de
manipulatieve en vaak intimiderende aard van deze handelingen te onderkennen als niet authentiek en
daarmee niet geldig. Aan deze praktijken moet de conclusie worden verbonden dat het oprukkend
consumptivisme in Nigeria niet alleen het lichaam en seksualiteit verregaand commodificeert, maar
ook de rituelen die voorheen met een grote mate van heiligheid werden beleefd.
Conclusie
In de sociaal-economische, politieke en culturele omstandigheden, die in belangrijke mate bijdragen
aan de opkomst van het verschijnsel vrouwenhandel, is een aantal overeenkomsten in de onderzochte
casussen te signaleren. Wat betreft de sociaal-economische en politieke omstandigheden worden de
belangrijkste herkomstlanden vaak gekenmerkt door economische crises die diepe sporen trekken in de
sociale orde. Deze landen zijn in politiek opzicht als zwakke of verzwakte staten te kenschetsen,
waarbij ingrijpende ontwikkelingen in een vaak relatief korte periode hebben plaats-gevonden.
Staatsapparaten staan niet (meer) primair in dienst van burgers, maar functioneren eerder als hun
exploitanten. Daardoor zijn oude culturele vormen van sociale zekerheid geactualiseerd of nieuwe
alternatieve vormen ontstaan. Deze landen kennen een hoog geweldsniveau en criminele afrekeningen
met een sterk gerituali-seerd karakter. Volgens het Britse blad The Economist (geciteerd in Trouw van
15 juni 2001) horen landen als de Oekraïne en Nigeria - belangrijke gebieden van herkomst van
slachtoffers van vrouwenhandel - door de hoge mate van corruptie en het onbetrouwbare rechtssysteem
tot de landen met het allerslechtste investerings- en vestigingsklimaat.
Tegelijkertijd is een proces van globalisering op gang gekomen, waardoor met name bij jongeren in de
tweede en derde wereld de wens om deel te nemen aan die global community is aangewakkerd en
mensen een sterke consumptiedrang ondergaan. Luxe en welvaart, schijnbaar binnen handbereik,
wekken niet alleen in Westerse landen onvervulbare begeerten op, maar ook in gebieden die daar
voorheen niet of minder mee in contact kwamen. In veel gevallen wordt de jacht op welvaart en
consumptie-artikelen niet alleen veroorzaakt door lokale omstandigheden, maar ook door de beelden
van welvaart die van elders worden geïmporteerd.
Daarnaast wordt door het wegvallen van allerlei be- en afschermende sociale instituties het individu
veel meer in een één op één relatie gebracht met tal van oncontroleerbare marktmechanismen.
Voorheen functionerende en mitigerende instituties als staat, familie en religie worden zelf onderwerp
van de markt en kunnen geen zekerheid meer bieden. Vooral in die landen waar traditionele
samenlevings- en productievormen grotendeels zijn verdwenen, is sprake van een breuk tussen oudere
en moderne culturele opvattingen, van tegenstrijdige normenstelsels, oprukkend consumptivisme en
geloof in een gemakkelijke weg naar rijkdom en succes. Met name kwetsbare groepen in de
samenleving (bepaalde categorieën jongeren en vrouwen) worden daardoor gemakkelijker in
exploitatieve verhoudingen gedrongen, waarin zij buffers en zekerheden missen.
Hoewel de bovengenoemde processen zich in culturele termen telkens anders manifesteren en anders
worden beleefd, vertonen de onderliggende oorzaken en mechanismen grote overeenkomsten. Het
blootleggen van die culturele verschijnselen en mechanismen biedt voor preventie en bestrijding van
uitwassen als vrouwen-handel wellicht meer aanknopingspunten dan een eenzijdige nadruk op
structurele ontwikkelingen.
Literatuur
Aronowitz, Alexis A. (2001) ‘Smuggling and trafficking in human beings: the phenomenon, the
markets that drive it and the organisations that promote it’, in: European Journal on Criminal Policy
and Research, 9: 163-195.
Bayart J.F., S. Ellis & B. Hibou (1999) The Criminalization of the State in Africa, Oxford: James
Currey / Bloomington: Indiana University Press.
BKA (2000) Menschenhandel Berichtsjahr 1999, Wiesbaden: Bundeskriminalamt.
Chabal, P. (1996) ‘The African crisis: context and interpretation’, in: Richard Werbner and Terence
Ranger (eds.) Postcolonial Identities in Africa, London: Zed Books: 29-54.
Chabal, P. & J.P. Daloz (1999) Africa Works: Disorder as Political Instrument. Oxford: James Currey
/ Bloomington: Indiana University Press.
De Ruyver, B. (1999) Mensenhandel doorgelicht. De Filippijnen als case-study. Antwerpen /
Apeldoorn:Maklu.
Dijk, R. van, T. Rasing, N. Tellegen & W. van Binsberen (2000) Een Schijn van Voodoo. Culturele
achtergronden van de handel in Nigeriaanse meisjes voor de Nederlandse prostitutie, Leiden: Afrika
Studiecentrum.
Ellis, S. (ed.) (1996) Africa Now: People, Policies & Institutions, London: James Currey / Portsmouth,
N.H.: Heinemann.
Fardon, R., W. van Binsbergen & R. Van Dijk (eds.) (1999) Modernity on a Shoestring. Dimensions of
Globalization, Consumption and Development in Africa and Beyond. London: SOAS / Leiden: ASC.
Impe, K. van (2000) People for Sale: ‘The Need for a Multidisciplinary Approach towards Human
Trafficking’ in: International Migration, Special Issue, 2000/1: 113- 130.
IOM (1996) Trafficking in Women for Sexual Exploitation in Austria, Geneva: IOM.
IOM (1998) Information Campaign against Trafficking in Women from Ukraine, Research Report,
Geneva: IOM.
IOM (2001) Trafficking in Migrants. Quarterly Bulletin, IOM Nº 23, Special Issue, Geneva: IOM.
IRT-NON en Internationaal Politie Instituut Twente, Afdeling advies en Informatie, Universiteit
Twente (1997) Mensenhandel vanuit Centraal- en Oost Europa, IRT Noord en Oost Nederland,
Nijverdal: IRT-NON.
Iyun, F. (1995) ‘The impact of structural adjustment on maternal and child health in Nigeria’, in:
Gloria Thomas-Emeagwali (ed.) Women Pay the Price: Structural Adjustment in Africa and the
Caribbean, Trenton, N.J. : Africa World Press: 31-37.
Jega, A. (ed.) (2000) Identity Transformation and Identity Politics under Structural Adjustment in
Nigeria, Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet.
Okólski, M.(2000) Illegality of International Population Movements in Poland. In: International
Migration, Special Issue, 2000/1, IOM 2000: 57-87.
Siron, S., P. van Baeveghem, B. De Ruyver, T.Vander Beken & G. Vermeulen (1999) Trafficking in
migrants through Poland, Antwerpen / Apeldoorn: Maklu
Terre des Hommes (1997) Kinderprostitutie in Nederland: een onderzoek naar aard en omvang,
Rapport.
Terre des Hommes (1999) Handel in Nigeriaanse meisjes. Rapport, Terre des Hommes en Nigeriaanse
Vereniging in Nederland (NDMN).
Vellinga, F.R. (1999) West-Afrikaanse AMA’s: Vermist maar ook gemist ? Een onderzoek naar de
voorkoming van verdwijning van West-Afrikaanse alleenstaande minderjarige asielzoekers uit
opvangcentra in Nederland, Enschede: Technische Hogeschool Twente.
Vocks, J. en J. Nijboer (1999) Land van belofte. Een onderzoek naar slachtoffers van vrouwenhandel
uit Centraal en Oost Europa, Groningen: Universiteit Groningen, Vakgroep Strafrecht en
Criminologie.
WOCON (2001) Research on Trafficking in Women in Nigeria, Report, Women’s Consortium of
Nigeria (WOCON) and Netherlands Embassy, Lagos, Nigeria.
Mensenhandel tussen België en de Filippijnen
Brice De Ruyver, Koen Van Heddegem
In opvolging van de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie Mensenhandel18,
ingesteld na publicatie van Ze zijn zo lief, meneer (De Stoop, 1992), werd een bilateraal pilootproject
tussen België en de Filippijnen voor de bestrijding van de handel in Filippijnse vrouwen opgezet. De
keuze voor een bilateraal onderzoeksproject met de Filippijnen wekte de verkeerde indruk dat
Filippijnse onderdanen op dat moment een belangrijk segment uitmaken van het totaal aantal
slachtoffers van mensenhandel in België. De fragmentarisch beschikbare statistische gegevens tonen
aan dat dit zeker niet het geval was (Centrum …, 1999 & 2000; IOM, 2001). Van de 334 in 1999 door
de drie gespecialiseerde opvangcentra Pag-Asa, Payoke en Sürya in België geïdentificeerde
slachtoffers van mensenhandel waren er maar 15 afkomstig uit de Filippijnen. In 2000 werden 230
slachtoffers voor het eerst begeleid in de opvangcentra, waarvan slechts één Filippijnse vrouw. Wel
dient opgemerkt te worden dat uit deze cijfers de daadwerkelijke omvang van het fenomeen in België
niet kan worden afgeleid. Sommige slachtoffers weigeren immers elke begeleiding. De keuze voor een
pilootstudie met de Filippijnen was veeleer ingegeven door de perceptie op basis van het boek van De
Stoop en de eerste golf van vrouwen-handel die in het begin van de jaren negentig sterk Aziatisch
gekleurd was (IOM, 1995). In de vrouwenhandel kan men grosso modo vier golven onderscheiden. De
eerste golf in 1992 had vooral betrekking op Aziatische vrouwen, vooral uit Thailand en de
Filippijnen. In 1993 deed zich een tweede migratiegolf voor, van Zuid-Ameri-kaanse vrouwen. Een
derde golf, eveneens in 1993, betrof vrouwen uit Afrika (met name Ghana en Nigeria). Sinds 1994 zijn
de vrouwen vooral afkomstig uit Centraal en Oost-Europa. Het feit dat de groep slachtoffers van
mensenhandel in relatie tot België beperkt was, liet de Filippijnse collega-onderzoekers toe om een
diepgaande slachtofferanalyse uit te voeren en een vrij nauwkeurig slachtofferprofiel op te stellen. Het
onderzoek liep in de periode januari 1996 - eind 1998 en werd uitgevoerd door onderzoeksteams van
de Ateneo de Manilla University en de Universiteit Gent (De Ruyver e.a., 1999). Beide teams
analyseerden het fenomeen mensenhandel vanuit hun eigen sociaal-economische, culturele, juridische
en politieke realiteit. De aard van het fenomeen en de veelheid van invalshoeken maakten een
multidisciplinaire samen-stelling van de onderzoeksteams en de wetenschappelijke begeleidingsteams
nood-zakelijk. Mede omwille van de centrale positie van de slachtoffers van de mensen-handel in het
onderzoek werden de NGO’s die in België en de Filippijnen op dit terrein actief zijn nadrukkelijk
betrokken bij het onderzoek. Het onderzoeksteam van Ateneo de Manilla richtte zich vooral op de
economische, socio-culturele en institu-tionele voedingsbodem van de mensenhandel aan de
aanbodzijde. Het Gentse team hield zich bezig met de vraagzijde en koos daarbij voor een
geïntegreerde benadering, toegespitst op drie invalshoeken: de administratief-rechtelijke,
sociaalrechtelijke en strafrechtelijke pijler werden in nationaal en internationaal perspectief
geanalyseerd en getoetst aan de bevindingen van het Filippijnse onderzoeksteam.
Socio-culturele push factoren: verhandelde Filippijnse vrouwen en hun familie
Uit onderzoek (Licuanan e.a., 1998) is gebleken dat de meeste verhandelde vrouwen vrij jong zijn,
tussen 16 en 24 jaar, en meestal uit de plattelandsgebieden in de Filippijnen komen. Veel vrouwen zijn
getrouwd (geweest) en hebben kinderen die zij bij hun vertrek noodgedwongen achterlaten bij
moeders, tantes of huishoudpersoneel. De meesten hebben middelbaar onderwijs doorlopen en
sommige zijn zelfs in het bezit van een diploma van hoger of universitair onderwijs. In de sociaaleconomische realiteit van de Filippijnen biedt een degelijke opleiding geen garanties voor een
professionele carrière of een behoorlijke baan op de schrale arbeidsmarkt. Vandaar dat de meeste
vrouwen bij gebrek aan (goedbetaalde) lokale arbeidsplaatsen kiezen voor werken in het buitenland.
Velen hadden werk in de Filippijnen bij hun vertrek. Zij komen doorgaans uit grote landbouwers- of
arbeidersgezinnen met een lage levensstandaard. Veelal zijn zij het oudste of tweede kind en zijn één
Parlementaire Commissie van onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en
de uitroeiing van de mensenhandel, Parl. St. Kamer 1993-94, nr. 673/7 – 91/92, 1-369.
18
of beide ouders werkloos, gepensioneerd, weduwe/weduwnaar of gescheiden, zodat zij de hulp van
hun dochter(s) nodig hebben om de familie te onderhouden. Voor veel families zijn hun uitgeweken
vrouwen, dochters of zussen de enige hoop op verbetering van hun levensstandaard. Aan een kind dat
in het buitenland werkt is een enorm prestige verbonden. Het opent voor de achtergebleven familie
perspectieven op een nieuwe levensstijl, een feitelijke stijging op de sociale ladder en een aanzienlijke
status-toename. De Filippijnse vrouwen zijn zich terdege bewust van het feit dat zij de laatste hoop
zijn op verbetering van de economische situatie van hun familie. Dit is dan ook hun belangrijkste
drijfveer om in het buitenland te gaan werken en, eenmaal aan de slag, geld en andere geschenken naar
de achtergebleven familie te sturen.
De problematiek van de mensenhandel in de Filippijnen dient ook in verband gebracht te worden met
een niet te verwaarlozen culturele differentiatie. Het socialisatiemodel en het rollenpatroon in de
Filippijnse samenleving worden in belangrijke mate beïn-vloed door het feit dat de Filippijnse
samenleving overwegend patriarchaal is. De man bekleedt daarin als gezinshoofd, kostwinner, leider
en beleidsvormer een dominante positie (Licuanan e.a., 1998: 59). De maatschappelijke positie van de
Filippijnse vrouw is uitermate ondergeschikt, vooral in de plattelandsgebieden. Zij vervult door-gaans
een onderdanige rol en is volledig afhankelijk van haar vader, echtgenoot, broers en andere mannelijke
verwanten. Reeds op vrij jonge leeftijd krijgen Filippijn-se meisjes de taak voor het huishouden te
zorgen en op de jongere kinderen te passen.
Ook op seksueel vlak kent de Filippijnen een dubbele standaard: terwijl mannen er seksueel volkomen
vrij zijn, worden vrouwen geacht zich kuis en welvoeglijk te gedragen. Alleenstaande vrouwen met
seksuele ervaring worden vaak sociaal niet aanvaard en worden door de welgestelde
bevolkingsgroepen beschouwd als used goods with loose morals (De Ruyver e.a., 1999: 36). Dit
verklaart onder meer waarom Filippijnse vrouwen niet snel geneigd zijn hun negatieve ervaringen in
het buitenland publiek te maken, maar prostitutie is voor veel Filippijnse vrouwen de enige manier om
aan de armoede te ontsnappen (Gallegher, 1999). De (in het buitenland) verdiende opbrengsten uit
prostitutie betekenen voor deze families een meer dan welkome aanvullende bron van inkomsten.
Daarbij komt nog dat de Filippijnse vrouw veel meer beschouwd wordt als een object dan als een
individu met subjectieve rechten. In de Filippijnen bestaat tegenover het fenomeen prostitutie een
ambigue houding: hoewel uitdrukkelijk verboden en door de hogere bevolkingslagen afgekeurd als
maatschappelijk verschijnsel, is prostitutie in de Filippijnse samenleving alom-tegenwoordig en
sociaal ‘aanvaard’, zelfs wanneer er kinderen bij betrokken worden. Door de opkomst van het
sekstoerisme kenden bepaalde Filippijnse provincies een aanzienlijke ontwikkeling van de
seksindustrie.
Politiek-economische push factoren: gebrek aan economisch perspectief
De Filippijnen maakten in de eerste helft van de jaren negentig een aanzienlijke economische groei
door - zij het minder dan de echte Zuidoost Aziatische economi-sche tijgers - maar de Filippijnse
economie kreeg in 1997 een fikse knauw door de grote economische crisis in heel Zuidoost-Azië
(Bohning en Stirk, 1999). De Filippijnen zijn een zeer ongelijke samenleving met een grote sociopolitieke en economische kloof tussen rijk en arm. Meer dan 32 procent van de bevolking leeft onder
de armoedegrens. Deze penibele economische situatie is en blijft de belang-rijkste oorzaak van de
mensenhandel vanuit de Filippijnen (Licuanan e.a., 1998). Armoede vormt daardoor ontegensprekelijk
een sterke push factor voor migratie-bewegingen (UNICRI en AIC, 2000). Toch moet erop worden
gewezen dat individuele beweegredenen, zoals het verlangen de huidige levensstandaard te verbeteren
en de persoonlijke status te verhogen, evenzeer aan de basis liggen van de meeste migratiebewegingen
als de zoektocht naar essentiële bestaansmiddelen.
Filippijns emigratiebeleid
In tegenstelling tot vroeger moedigt de Filippijnse overheid de emigratie officieel niet langer aan
(IOM, 2001), hoewel ze verder niets onderneemt om de emigratie te ontraden. Ze neemt terzake eerder
een passieve houding aan. Dat is logisch als men bedenkt dat overzeese tewerkstelling van eigen
onderdanen nog steeds wordt beschouwd als dé redding bij uitstek voor de Filippijnse economie en als
dé oplossing voor het enorme werkloosheidsprobleem. In de voorbije jaren is de ‘feminisation of
migration’ één van de belangrijkste kenmerken van de migratie in Azië. Op een totale bevolking van
75 miljoen wordt het aantal overzeese werkers op 7,3 miljoen geschat, waarvan 58 procent vrouwen
(Maceda, 2001). Hoewel het overgrote deel onder hen ‘documented’, administratief in orde is of
permanent in het buitenland resideert, verblijven ongeveer 2 miljoen Filippijnen zonder papieren in het
buitenland. Het spreekt vanzelf dat deze categorie zich a priori in een kwetsbare situatie bevindt en
daardoor een gemakkelijk doelwit is voor mensenhandelaars en de seksindustrie.
Pull factoren in het land van bestemming
De pull factoren bij mensenhandel zijn in België evident niet anders dan in alle westerse en andere
rijke landen. Ze zijn samen te vatten onder de noemer goedkope of minstens goedkopere en makkelijk
uit te buiten arbeidskrachten. Er is een duidelijke samenhang tussen de algemene vraag naar goedkope
arbeidskrachten, de vraag in de prostitutiesector en de stereotype beeldvorming over de Filippijnse
vrouw. Zo is er een nadrukkelijke vraag naar arbeidskrachten voor ‘3D jobs’ - Demanding, Dangerous, Dirty (De Ruyver e.a.., 1999). Uit het onderzoek is gebleken dat in de eerste helft van de jaren
negentig de seksindustrie een afzetmarkt vormt voor Filippijnse slachtoffers van vrouwenhandel.
Daarbij worden meerdere illegale wegen bewandeld, hetzij door min of meer georganiseerde criminele
groepen die de prostitutiemarkt bevoorraadden, hetzij op individuele basis en vooral gebruik makend
van het schijn-huwelijk. In het begin van de jaren negentig scoorden Aziatische vrouwen hoog op de
Westeuropese seksmarkt.
Diplomatieke diensten en stereotype beeldvorming
De aanzienlijke diplomatieke gemeenschap in België (EU, NAVO, ambassades) oefent reeds jaren een
enorme aantrekkingskracht uit op Filippijnse migranten. Veelal worden Filippijnse vrouwen via een
informeel rekruterings- en tewerkstellingscircuit van dienstboden en huispersoneel (Lim en Oshi,
1996) tewerkgesteld als huishoude-lijk personeel. Volgens het Jaarverslag van het Centrum voor
gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding waren er in 1998 negen Filippijnse slachtoffers van
mensenhandel, vooral vrouwen die werken als huishoudelijk personeel voor personen met een
diplomatiek statuut (Centrum …, 1999). Deze informele rekrutering van Filippijnse vrouwen wordt
mede in de hand gewerkt door het feit dat de Filippijnse vrouw doorgaans wordt voorgesteld als zeer
efficiënt, onderdanig en verzorgend. Het werken in de beslotenheid van het huishouden, gecombineerd
met de dikwijls illegale status van het huishoudpersoneel - waardoor ze ‘onzichtbaar’ worden voor
politie, justitie en gezondheidszorg - , verhoogt het risico voor (seksuele) uitbuiting en discriminatie
(Centrum …, 2001; UNICRI en IAC, 2000). Het heeft lang geduurd, maar ondertussen is ook het
Europees Parlement zich bewust van deze problematiek en pleit het voor opname van huishoudelijke
slavenarbeid als specifiek misdrijf in het strafwetboek van de lidstaten19.
Conclusies
Mensenhandel moet geplaatst worden binnen het continuüm van vele vormen van migratiestromen.
België en de overige Europese landen hanteren de laatste jaren een steeds stringenter
vreemdelingenbeleid. In dit ‘Fort Europa’ wordt alleen het binnen-komen langs een strikt legaal kader
nog getolereerd, terwijl de Filippijnse overheid omwille van economische motieven verre van afkerig
van emigratie is, zij het tegenwoordig passiever en minder openlijk dan vroeger. Daardoor moeten
Filippijnse emigranten wel gebruik maken van illegale kanalen om het bestemmingsland te bereiken,
waardoor de kans toeneemt dat ze in de illegaliteit terechtkomen. Deze illegale positie maakt hen
uitermate kwetsbaar voor uitbuiting door mensenhandelaars en versterkt het risico dat ze in de
prostitutie terecht te komen (De Ruyver en Fijnaut, 1994). Migratiedruk wordt niet uitgeschakeld door
‘Fort Europa’ te bestendigen. Het vervangen van de migratiestop door open grenzen is in de praktijk
Europees parlement, Verslag over de toestand van de grondrechten in de Europese Unie
(2231/2000(INI) door rapporteur Thierry Cornillet, nr. PE 302.216, definitieve versie A5-0223/200, 21
juni 2001, 15.
19
eveneens onhoud-baar, in het licht van economische en socio-culturele realiteiten. Uit het Jaarverslag
van 1998 van het Centrum blijkt dat 62,5 procent van de slachtoffers van de mensen-handel illegaal in
België verbleef. De logische conclusie is een gecontroleerde opheffing van de migratiestop. Door een
beperkt aantal Filippijnse migranten op Belgisch grondgebied toe te laten en hen daarbij toegang te
verlenen tot de arbeids-markt, kunnen de mensenhandel en de marginalisering van de ‘illegalen’
worden ingedijkt (Centrum …, 2000). De discussie over een gecontroleerde en gecontingen-teerde
opheffing is in de Europese Unie actueler dan ooit. Ondermeer de Duitse regering heeft het punt op de
agenda van de EU geplaatst. Men heeft daarbij zowel het wegnemen van de migratiedruk als het
lenigen van reële noden op de Europese arbeidsmarkt voor ogen. De gecontroleerde opheffing van de
migratiestop was ook een gezamenlijke aanbeveling van het Filippijnse en het Gentse onderzoeksteam,
vanuit de overtuiging dat internationale mensenhandel zowel aan de vraagzijde als aan de aanbodzijde
en zowel preventief als repressief moet worden aangepakt. Men kan de landen van herkomst alleen in
een geïntegreerde aanpak meekrijgen als men hen de mogelijkheid geeft om legaal van illegaal te
onderscheiden. Zij moeten het perspectief van legale wegen van migratie kunnen plaatsen tegenover de
illegale methoden van woekeraars en handelaars, die niet aflatend inspelen op het verlangen van zeer
velen naar een beter bestaan. Niet alleen de strijd tegen de criminele netwerken maar ook de
preventieve slagkracht van de NGO’s en de door NGO’s begeleide terugkeer van de slachtoffers van
mensenhandel zou daardoor aan perspectief winnen (IOM, 2000). Zo is het uit preventief oogpunt niet
onbelangrijk om de mogelijke emigranten in de Filippijnen te wijzen op de mogelijke risico’s voor
uitbuiting en mensenhandel in de bestemmingslanden. Daarom hebben de Belgische en Filippijnse
overheid in samenwerking met het IOM in 1998 het videoproject We‘re so syndicated, Ma’am
gelanceerd om Filippijnse vrouwen te informeren over de educatieve en preventieve aspecten van
emigratie. Naarmate meer EU landen zich uitspreken voor gecontroleerde opheffing van de
migratiestop stijgen de kansen om de landen van herkomst te overtuigen van de noodzaak tot
gezamenlijke aanpak van mensenhandel en mensensmokkel.
Literatuur
Bohning, W. & R. Strirk (1999) The impact of the Asian Crisis on Filipino Employment Prospects
Abroad, South East and Pacific Multidisciplinary Advisory Team, SEAPAT Working Paper 1, ILO.
Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding (1999) Strijd tegen de mensenhandel Jaarverslag 1998. Aandacht voor de slachtoffers, Brussel.
Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding (2000) Strijd tegen de mensenhandel Jaarverslag 1999. Tussen beleid en middelen: de diepe kloof, Brussel.
Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding (2001) Strijd tegen de mensenhandel –
Jaarverslag 2000. Beeldvorming van de mensenhandel en analyse van de rechtspraak, Brussel.
David, P., P. Monzini (1999) Rapid Assessment: Human Smuggling and Trafficking from the
Philippines, A study prepared by UNICRI (United Nations Interregional Crime and Justice Research
Institute) and the Australian Institute of Criminology, Canberra.
De Ruyver, B. & C. Fijnaut, ‘De restauratie van het recht van onderzoek? Tevreden experten over de
Parlementaire Onderzoekscommissie ‘Mensenhandel’’, Panopticon, 1994: 101-111.
De Ruyver, B., W. Van Eeckhoutte, C. Van Impe, P. De Somere & M. Delcour (1999) Mensenhandel
doorgelicht. De Filippijnen als case-study, Antwerpen: Maklu.
De Stoop, C. (1992) Ze zijn zo lief, meneer, Leuven: Kritak.
Gallegher, A.(1999) The role of National Institutions in Advancing the Human Rights of Women – A
case study on trafficking in the Asia Pacific Region, Paper presented at: The fourth Annual Meeting of
the Asian Pacific Forum, Manila, Philippines.
‘Human rights of migrant workers, rural women: where are they ?’ (1999), PBSB Bulletin, Official
Publication of the Philippine NGO Beijing Score Board.
IOM (1995) ‘Trafficking and prostitution: the growing exploitation of migrant women from Central
and Eastern Europe, IOM.
IOM (2000) ‘Combating trafficking in South-East Asia. A Review of Policy and Programme
Responses’, IOM Migration Research Series, 2: 50-54.
IOM (2001) ‘New IOM figures on the global scale of trafficking’ Trafficking in Migrants - Quarterly
Bulletin, 23: 6.
Licuanan, A., S.M. Candelaria, J.N. Real & M.C.G Bautista (1998) Philippine-Belgian Pilot Project
Against Trafficking in Women. Final Report, Ateneo de Manilla University Research Team.
Lim, L., & N. Oshi (1996) ‘International Labour Migration of Asian Women: Distinctive
Characteristics and Policy Concerns’, Asian and Pacific Migration Journal, 5 (1): 85-116.
Macada, C. (2001) ‘Prevention, Protection, Prosecution, and Rehabilitation: Advancing the Status of
Women Trafficking Victims and Survivors, the Philippine Experience’, in: N. Ollus & S. Nevala (eds.)
(2001) Women in the criminal justice system: international examples & national responses.
Proceedings of the workshop held at the Tenth United Nations Congress on the Prevention of Crime
and the Treatment of Offenders, Vienna Austria, 10-17 April 2000, Helsinki: Heuni.
Philippines, Country Reports on Human Rights 2000 (2001), U.S. Department of State.
UNICRI & IAC (2000) Global programme Against Trafficking in Human Beings. Human Smuggling
and Trafficking: a desk review on the trafficking in women from the Philippines, Paper presented at:
Tenth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Vienna
(Austria), 10-17 April 2000, United Nations, 5 April 2000, nr. A/CONF.187/CRP.4.
United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention (2001) Trafficking in human beings: the
case of the Philippines.
Victims of trafficking and violence protection act of 2000. Trafficking in persons report (2001),
Department of State, United States of America.
World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance,
Preparatory Committee Second Session Geneva, 21 May-1 June 2001, Item 5 of the provisional
agenda (2001), Report of the Asian-Pacific regional seminar of experts on migrants and trafficking in
persons with particular reference to women and children, nrs. 44-46.
De strijd tegen mensenhandel - een beleidsprioriteit in België
Stevige, niet aflatende reactie na late ontdekking
Brice De Ruyver, Koen Van Heddegem, Nathalie Siron
Het ophefmakende boek Ze zijn zo lief, meneer van journalist Chris De Stoop (1992) confronteerde
België in 1992 met de problematiek van de mensenhandel en ontlokte een diepe verontwaardiging in
tal van geledingen van de Belgische samenleving. Het Belgische parlement reageerde met een
beproefde methode van kanalisering van grote spanning. Er werd een parlementaire
onderzoekscommissie Mensenhandel ingesteld20, belast met een grondig onderzoek van alle betrokken
actoren en aspecten van het fenomeen mensenhandel en het formuleren van structurele aanbevelingen
voor het bestraffen en uitroeien van de internationale vrouwenhandel.
De Commissie besteedde vooral aandacht aan de seksuele uitbuiting van slachtoffers van
vrouwenhandel door de verweving van de vrouwenhandel met de prostitutie-sector. De besluiten van
de parlementaire onderzoekscommissie waren ontluisterend voor de toenmalige Belgische aanpak van
de mensenhandel en bevestigden het boek van De Stoop (zie noot 1 en De Ruyver en Fijnaut, 1994).
Het strafrechtelijk beleid was onbestaand. Men had het fenomeen nooit onderkend en dus was er ook
nooit een opsporings- en vervolgingsbeleid ontwikkeld. Van enige onderzoeksstrategie viel niets te
merken. Mede doordat het prostitutiemilieu - ten onrechte - werd gekoesterd als bron van nuttige
inlichtingen over tal van criminele fenomenen, mensenhandel uitgezonderd, had men geen oog gehad
voor de verweving van vrouwenhandel met de prostitutiesector. Niet alleen de strafrechtelijke aanpak
schoot duidelijk te kort. Van een administratiefrechtelijke, sociaalrechtelijke en financiële aanpak en
handhaving was vrijwel geen sprake, vooral wegens de complexiteit en het zelfs intern tegen-strijdige
karakter van de regelgeving. De slachtoffers van mensenhandel werden door de overheid in de kou
gelaten. Gelukkig probeerde een aantal niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) elementaire
opvang te bieden, ondanks hun moeilijke financiële en materiële omstandigheden.
Concrete aanbevelingen en initiatieven
De parlementaire onderzoekscommissie beperkte zich niet tot een aaneenschakeling van pijnlijke
vaststellingen maar deed ook een groot aantal concrete aanbevelingen. Tegen de traditie in kregen deze
aanbevelingen een snel en concreet antwoord van de toenmalige regering en het parlement. Zo werd
een nieuwe verblijfs- en tewerkstel-lingsregeling ingevoerd voor slachtoffers van mensenhandel die
meewerken aan een gerechtelijke procedure tegen de personen of netwerken die hen hebben geëxploiteerd. Daarnaast werd bij wet voorzien in expliciete strafbaarstelling van mensen-handel en
hervorming van de bestaande strafwetgeving inzake prostitutie. Het Centrum voor gelijkheid van
kansen en voor racismebestrijding (hierna: het Centrum) werd ermee belast het beleid ter bestrijding
van de mensenhandel te stimuleren, te coördineren en op te volgen. In dit verband brengt het jaarlijks
aan de regering een onafhankelijk en openbaar evaluatierapport uit over de voortgang en resultaten van
de bestrijding van de internationale mensenhandel. Tenslotte werd de regering verplicht om jaarlijks
aan het Parlement verslag uit te brengen over de toepassing van de wet en over de bestrijding van de
mensenhandel in het algemeen.
De zaak Dutroux die in de zomer van 1996 losbarstte en de Parlementaire Onder-zoekscommissie die
in oktober 1996 als reactie hierop werd ingesteld, hielden de aandacht voor de thematiek van
mensenhandel, kinderhandel en seksuele uitbuiting zeer levend en inspireerden tot bijkomende
initiatieven, zowel nationaal - denk aan de oprichting van Child Focus, het centrum van vermiste en
ontvoerde kinderen en voor kinderen die slachtoffer zijn van seksuele uitbuiting - als op Europees
niveau21. De jaarverslagen van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding
Parlementaire Commissie van onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en
de uitroeiing van de mensenhandel, Parl. St. Kamer 1993-94, nr. 673/7 - 91/92, 1-369.
20
Parlementaire Commissie van onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door politie en gerecht
werd gevoerd in de zaak ‘Dutroux-Nihoul en consorten’, Parl. St. Kamer, 1996-97, 713/6, 1-310.
21
trokken telkenmale de nodige aandacht in de media en hielden sindsdien in België de politieke en
publieke aandacht voor de thematiek van mensenhandel levend. Mede naar aanleiding van deze
verslagen besloot de Senaat om een subcommissie Mensen-handel en Prostitutie op te richten en zelf
de problematiek van de mensenhandel vanuit de optiek van seksuele uitbuiting te onderzoeken. In juli
2000 formuleerde deze subcommissie in haar verslag van werkzaamheden een aantal aanbevelingen
omtrent de mensenhandel in de seksuele sector en de prostitutie22. Hierop werd besloten om het
mandaat van de subcommissie te verlengen en te verbreden, zodat ook de mensenhandel met
economische exploitatie als doel bij haar analyse zou worden betrokken.
Beschrijving van het fenomeen zoals het zich in België manifesteert
In welke mate mensenhandel en -smokkel zich in België voordoen, is onmogelijk nauwkeurig vast te
stellen. Men dient rekening te houden met een onvermijdelijk dark number en de beschikbare cijfers
op zichzelf blijken ook danig ontoereikend. Zonder deze cijfers in extenso te bespreken, proberen we
toch een algemeen kwantitatief beeld schetsen van het fenomeen mensenhandel in België (Centrum …,
1999, 2000 en 2001).
In 2000, 1999 en 1998 hebben de gespecialiseerde opvangcentra Payoke, Pag-asa en Sürya
respectievelijk 230, 190 en 175 slachtoffers van mensenhandel voor het eerst begeleid. Van alle
ontdekte gevallen van mensenhandel zijn seksuele uitbuiting en prostitutie met 57 procent de
belangrijkste categorie, maar diverse vormen van economische uitbuiting worden steeds zichtbaarder,
vooral in de sectoren textiel en horeca. Deze sectoren blijken ook in het algemeen grote risicofactoren
voor illegale tewerkstelling. Hoewel er niet per definitie sprake is van uitbuiting leent de illegale
tewerkstelling zich uiteraard zeer goed voor allerlei misbruik. Ook de aanwezigheid van mensenhandel
in de sportsector valt op.
Cijfers uit 2000 over het profiel en de nationaliteit van de slachtoffers bevestigen de tendens van de
afgelopen jaren. Ongeveer driekwart van de slachtoffers van mensen-handel in de opvangcentra is van
het vrouwelijke geslacht. Bij de mannen gaat het vooral om economische uitbuiting. De grootste groep
slachtoffers in de opvangcentra is afkomstig uit Centraal- en Oost-Europa (44 procent). Daarvan komt
een kwart uit Albanië, de meeste anderen werden eveneens door Albanezen uitgebuit. Nagenoeg alle
slachtoffers kwamen terecht in de prostitutie en hebben het statuut van asiel-zoeker. Zowel uit Afrika
als uit Azië is 23 procent afkomstig. Onder de Aziaten vormen de Chinezen de belangrijkste groep,
vooral in de horecasector. Nigeriaanse vrouwen worden overwegend uitgebuit in de prostitutiesector
en blijven de belang-rijkste slachtoffers uit het Afrikaanse continent.
De Albanese mensensmokkel en -handel - kwalitatieve gegevens
Gelet op de omvang van het fenomeen en de beperkte ruimte voor dit artikel verwijzen wij wat betreft
de oorzaken, de zogenaamde push en pull factoren van mensenhandel en -smokkel, naar andere
artikelen in dit themanummer. Hoewel de Nigerianen, de Chinezen en de Albanezen als daders en als
slachtoffers in België het meest opvallen op de markt van mensenhandel en mensensmokkel
behandelen wij in het bijzonder de Albanese mensensmokkel en -handel. De Nigeriaanse en Chinese
mensensmokkel en -handel worden immers reeds uitvoerig elders dit themanummer toegelicht en er
zijn geen aanwijzingen dat de Belgische situatie op dat punt verschilt van de Nederlandse.
In zijn laatste rapport inzake mensenhandel heeft het Centrum de Albanese mensen-handelorganisaties
in België vanuit de sociale optiek aan een analyse onderworpen (Centrum …, 2000: 6). In de meeste
grotere Belgische steden blijken Albanese criminele bendes actief. Hun omvang kan sterk variëren,
van 4 tot 20 personen, net als hun samenstelling. Sommige bendes zijn homogeen Albanees, in andere
zijn ook Joegoslaven, Turken, Italianen, Marokkanen en Belgen actief. Soms zijn zij gespecialiseerd in
één enkele vorm van criminaliteit, meestal opereren ze op verschillende criminele markten. De
Albanezen streven naar een monopolie op de prostitutie vanuit Oost-Europa en voeren menige
De mensenhandel en prostitutie in België. Verslag namens de subcommissie "Mensenhandel en
prostitutie", uitgebracht door de dames THIJS en DE T'SERCLAES, Parl.St. Senaat, 1999-2000, 2152/1, 1-166.
22
territoriumstrijd met concurrerende bendes. Deze agressie is kenmerkend voor de Albanese
organisaties, die ook intern en ten aanzien van hun slachtoffers niet voor gewelddadige afrekeningen
terugdeinzen.
Volgens het Centrum ronselen de Albanese mensenhandelorganisaties het merendeel van hun
slachtoffers in Albanië en Kosovo. Hiertoe gebruiken zij een list (bijvoor-beeld een zogezegde
liefdesrelatie), geweld of bedreiging of ze nemen hun toevlucht tot ontvoering. De overgrote
meerderheid belandt in de prostitutie. Uit een studie van de organisatie Save The Children over
kinderhandel in Albanië blijkt dat voorname-lijk kinderen beneden de achttien jaar uit arme gezinnen
gerekruteerd worden (Centrale Cel Mensenhandel, 2001: 3). In bepaalde streken komen deze
praktijken in alle dorpen voor. Daarnaast blijken de Albanese organisaties naast Albanese meisjes
steeds vaker ook vrouwen te rekruteren uit andere Oost-Europese landen, zoals Bulgarije, Georgië en
Wit-Rusland, wellicht om gewelddadige afrekeningen tussen dader- en slachtofferfamilies in het land
van oorsprong te vermijden. Deze meisjes zijn meestal door andere organisaties uit hun thuisland
weggehaald en worden daarna aan Albanese bendes doorverkocht.
Vanuit de Albanese havensteden Vlorë en Durrës worden de slachtoffers per boot naar het zuiden van
Italië gebracht. Daarna loopt het traject naar het noorden, dikwijls naar Milaan of Turijn, al dan niet
met een tussenstop in Rome. Van daaruit worden de slachtoffers via twee routes verder
getransporteerd: van Turijn rechtstreeks naar Frankrijk, vanuit Milaan eerst naar Zwitserland.
Sommige slachtoffers worden in Franse steden geplaatst. In België komen zij meestal terecht in het
prostitutiemilieu in Brussel, Antwerpen en Luik. De wijze van transport blijkt ook een indicatie te
geven voor de mate waarin de organisaties gestructureerd zijn23. Als meerdere personen tegelijk per
vrachtwagen worden vervoerd, gaat het gewoonlijk om een goed gestruc-tureerde organisatie. Indien
de slachtoffers met een personenwagen worden over-gebracht, heeft men eerder te maken met kleinere
bendes of clans, gebaseerd op een familiale structuur (Centrum …, 2000: 8). Voordat ze België
binnenkomen krijgen de slachtoffers valse of vervalste identiteitsdocumenten of worden ze gedwongen
om asiel aan te vragen. Slachtoffers van Albanese origine veinzen daarbij vaak dat ze uit Kosovo
afkomstig zijn, om meer kans te maken op erkenning als vluchteling. Een ander fenomeen waarbij de
Albanese criminele groeperingen betrokken zijn, is de georganiseerde bedelarij. De slachtoffers blijken
veelal Albanese zigeuners te zijn (Centrale Cel Mensenhandel, 2001: 3).
Multidisciplinaire en geïntegreerde aanpak
In het Federaal Veiligheids- en Detentieplan van mei 2000 is bestrijding van mensen-handel één van
de prioriteiten. Een brede aanpak wordt beoogd: zowel de seksuele als de economische sfeer,
kinderpornografie en andere vormen van uitbuiting, zoals de georganiseerde mensensmokkel worden
erbij betrokken. Een geïntegreerde aanpak van mensenhandel veronderstelt maatregelen op het vlak
van preventie, repressie en nazorg, in het bijzonder ten aanzien van slachtoffers. Zoals aangegeven in
het Fede-raal veiligheidsplan veronderstelt de succesvolle bestrijding van mensensmokkel en
-handel een multidisciplinaire en geïntegreerde benadering van de problematiek. Naast structurele
maatregelen ten aanzien van de landen van oorsprong, steunt het Belgisch beleid op een 'vier-pijleraanpak' op het gebied van administratief recht, sociaal recht, strafrecht en slachtofferzorg. Het 4-pijler
beleid is gebaseerd op empirisch onderzoek en de gemeenschappelijke beleidconclusies van alle
betrokken sectoren en actoren (De Ruyver e.a., 1999; Van Impe, 2000).
De administratiefrechtelijke aanpak
De fenomenen mensenhandel en mensensmokkel zijn vaak verweven met migratie. Het
vreemdelingenbeleid en de vreemdelingenwetgeving en -reglementering zijn poorten waar
mensenhandelaars en mensensmokkelaars hun slachtoffers en ‘smokkelwaar’ moeten zien door te
krijgen.
23
Zie noot 3
In België hebben de parlementaire onderzoekscommissie naar de mensenhandel en de pilootstudie
over de Filippijnen een aantal knelpunten aan het licht gebracht die aantonen dat de eerste
verdedigingswal van Fort Europa in alle EU lidstaten drie soorten disfuncties vertoont.
Op de eerste plaats zijn er de evidente inbreuken op de regelgeving door misbruik van de
administratieve procedures, de handel in en het gebruik van vervalste documenten op het vlak van asiel
en visa, schijnhuwelijken, misbruik van de au pair reglemente-ring en andere illegale methoden om de
administratiefrechtelijke handhaving te omzeilen.
Ten tweede heeft men moeten vaststellen dat zeker in de eerste helft van de jaren negentig de
handhaving van de administratieve regelgeving niet altijd even rigoureus gebeurde. Ook nu nog maakt
men mee dat ambassades bij de aflevering van visa laksheid tentoonspreiden, al dan niet uitgelokt. In
het laatste jaarverslag Mensen-handel van het Centrum staat een bloemlezing van soorten misbruik van
Schengen-visa (Centrum …, 2000: 17). Individuele tekortkomingen zijn een terugkerende verklaring
voor deze documentenfraude, vaak in combinatie met onvoldoende toezicht en controle door de
organisatie. Dit ziet men vaker als normvervaging en corrupt gedrag worden vastgesteld. Niet alleen
ambassadepersoneel (van België en andere Schengenlanden) gaat in de fout, ook lang niet elke
ambtenaar van de burgerlijke stand verzet zich even hardnekkig tegen de totstandkoming van een
schijnhuwelijk.
Een derde categorie misbruik wordt mogelijk gemaakt door hiaten in de wetgeving. Reeds in 1994
drong de parlementaire onderzoekscommissie Mensenhandel aan op een afschaffing van het au pair
statuut. Men wacht er nog steeds op. Niet begeleide minderjarige asielzoekers vormen een in omvang
groeiende, uiterst kwetsbare categorie. In België werd de problematiek het afgelopen jaar onder andere
in de task force Mensenhandel aan de orde gesteld door Child Focus en door een aantal NGO’s die met
karige opvangmogelijkheden praktisch proberen de problemen binnen aanvaardbare proporties te
houden. Child Focus heeft momenteel een 120-tal dossiers van vermiste, niet begeleide minderjarigen
openstaan. Een ander hiaat in de Belgische vreemdelingenwetgeving, waarvan door mensenhandelaars
dankbaar gebruik wordt gemaakt, is dat een kandidaat-vluchteling wiens aanvraag ontvankelijk werd
verklaard in België legaal als werknemer of als zelfstandige kan werken (De Ruyver e.a., 1999). In de
prostitutiesector, maar ook in andere sectoren waar economische uitbuiting schering en inslag is, wordt
hier vlot op ingespeeld. Het feit dat asielprocedures nog wel eens aanslepen, vergroot de
aantrekkelijkheid. Mensenhandelaars ondervinden weinig hinder bij het ronselen van hun slachtoffers,
onder andere in de buurt van opvangcentra, en maken maximaal gebruik van de economische
kwetsbaarheid van de kandidaat-asielzoekers die nog niet ontvankelijk zijn verklaard om in de
procedure te worden opgenomen.
De administratiefrechtelijke pijler wordt vooral gevormd door de ministeries van Binnenlandse en
Buitenlandse Zaken. De Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) behartigt voor Binnenlandse Zaken het
vreemdelingenbeleid. Het gaat daarbij niet alleen om de centralisatie, behandeling en opvolging van de
vreemdelingendossiers in het algemeen, maar ook van de slachtoffers van mensenhandel. DVZ kent
ondermeer voorlopige verblijfstitels toe aan de slachtoffers van mensenhandel, voor de duur van het
gerechtelijk onderzoek. DVZ werkt in functie hiervan samen met politie, justitie en ook met de centra
die instaan voor de opvang van de slachtoffers. Het bureau opsporingen van DVZ staat ook in voor de
verbinding met de Europese Unie en voor specifieke initiatieven naar derde landen van herkomst.
Volledigheidshalve dient opgemerkt te worden dat het bureau in het luik illegale immigratie ook
betrokken wordt bij de akkoorden over politiesamenwerking met derde landen. Buitenlandse Zaken
heeft lange tijd de mogelijkheden onvoldoende benut van vooral de buitendiensten - ambassades en
consulaten - om mensenhandel en mensensmokkel aan de bron aan te pakken. Sedert kort heeft de
Belgische Minister daar verandering in gebracht. Ambassades in kwetsbare regio’s stellen zich nu proactief op, ze detecteren aan de bron en stimuleren initiatieven voor preventie en reïntegratie in de
landen van herkomst. Vaak probeert men de symptoombestrijding te kaderen in een alomvattend
beleid van ontwikkeling en sociaal-economische ondersteuning. Men moet ook wat structureels te
bieden hebben als men een beroep doet op samenwerking met de landen van herkomst.
De sociaalrechtelijke aanpak
Verschillende parlementaire onderzoekscommissies en studies hebben reeds gewezen op de noodzaak
van een sociaalrechtelijke aanpak van mensenhandel binnen een geïntegreerde en multidisciplinaire
benadering.
Daarbij dient men voor ogen te houden dat mensenhandel zich steeds uit in seksuele en-of
economische uitbuiting. Gelet op de belangrijke controle- en handhavings-functie van
inspectiediensten op deze terreinen kunnen zij een centrale rol spelen bij de sociaalrechtelijke aanpak
van mensenhandel. Enerzijds kunnen zij de vraagzijde (gebruikers en opdrachtgevers) naar slachtoffers
(goedkope arbeidskrachten) ontmoe-digen via stringente en doortastende controles van de sociale
wetgeving op de arbeids-plaats zelf. Anderzijds kunnen zij bij mogelijke inbreuken boetes heffen die
hen treffen in hun achilleshiel, economisch profijt. De verschillende inspectiediensten op dit terrein,
zoals de sociale inspectie en de arbeidsinspectie, worden tot op heden echter geconfronteerd met
knelpunten die een efficiënte en geïntegreerde aanpak in de weg staan. De informatie-uitwisseling
tussen de diverse diensten zou systematisch via geharmoniseerde databestanden moeten verlopen,
maar dit is nog niet het geval. Bovendien dient de samenwerking vlotter en efficiënter te gebeuren.
Structureel-organisatorische aanpassingen, bijvoorbeeld transparante overlegfora, zijn dringend nodig.
Tenslotte is er om dit alles te integreren nood aan een coördinerende functie tussen de
inspectiediensten. Dit is essentieel om volwaardig deel te kunnen nemen aan het in oprichting zijnde
Informatie- en Analysecentrum Mensenhandel (IAM). Vooralsnog zijn deze diensten wel
vertegenwoordigd in de task force, leveren zij informatie en doen zij aan informatie-uitwisseling met
alle andere geïnteresseerde diensten.
In afwachting van deze hervormingen is het op sociaalrechtelijk vlak niet onbelan-grijk dat het sinds
1999 verplicht is om voor schouwspelartiesten, stagiairs en au pair jongeren een specifieke
arbeidsovereenkomst op te stellen, zodat hen een arbeids-vergunning kan worden verstrekt.
De strafrechtelijke aanpak als sluitstuk van de rechtshandhaving
Binnen een multidisciplinaire en geïntegreerde aanpak van mensenhandel en mensen-smokkel fungeert
de strafrechtelijke aanpak als sluitstuk van de rechtshandhaving. Onder impuls van de aanbevelingen
van de parlementaire onderzoekscommissie Mensenhandel heeft België sinds 1995 een effectieve
strafwetgeving ontwikkeld24 die Justitie de noodzakelijke instrumenten biedt om krachtdadig tegen
mensenhandelaars en hun netwerken op te treden.
Sinds de Wet op de mensenhandel is het mogelijk om personen, die bijdragen tot het binnenkomen of
het verblijven van vreemdelingen in België, te bestraffen wanneer zij daarbij enige vorm van dwang
hebben gebruikt of misbruik hebben gemaakt van een precaire of kwetsbare situatie van de
vreemdeling. Deze strafbaarstelling van mensen-handel mag als bijzonder ruim worden beschouwd,
omdat niet alleen exploitatie in de seksuele sector, maar in eender welke andere economische sector er
in is opgenomen. Ook is het al strafbaar om een vreemdeling op een misleidende manier België binnen
te loodsen, zelfs indien daarna geen daadwerkelijke uitbuiting van het slachtoffer plaatsvindt (De
Ruyver e.a., 1999). Ook het omgekeerde geval, waarin een vreemde-ling vrijwillig het land
binnenkomt en pas achteraf aan uitbuiting ten prooi valt, wordt beoogd. Het is daarbij steeds irrelevant
of de vreemdeling al dan niet legaal het land is binnengekomen. Deze nieuwe strafbaarstelling slaat
niet alleen op netwerken van pooiers maar ook op hen die politieke vluchtelingen binnensmokkelen of
buitenlandse werknemers uitbuiten, clandestien of niet. Sinds januari 2001 is het ook mogelijk om
huisjesmelkers aan te pakken. Daarnaast is ook een afzonderlijke strafbaarstelling van de handel in
minderjarigen ingevoerd.
De strafrechtelijke bewijslast voor mensenhandel is vrij zwaar, maar het is vaak heel wat eenvoudiger
om inbreuken op de sociale wetgeving aan te tonen. Daarom bepaalt de Wet op de mensenhandel dat,
wanneer de sociale inspectiedienst heeft vastgesteld dat bepaalde activiteiten de sociaalrechtelijke
Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de
kinderpornografie, B.S., 25 april 1995, 10823.
Wet van 29 april 1999 tot wijziging van artikel 77, tweede lid, van de wet van 15 december 1980
betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van
vreemdelingen, B.S., 26 juni 1999.
24
reglementering schenden én er redelijke vermoedens zijn dat zij tevens een inbreuk vormen op de Wet
op de mensenhandel, de bevoegde minister bij de rechtbank staking van deze activiteiten kan vorderen.
Zo’n vordering tot staken, een bewarende maatregel in afwachting van een gerechtelijke tussenkomst,
maakt snel en efficiënt optreden tegen mensenhandelaars mogelijk.
Een andere belangrijke innovatie is niet zozeer wetgevend, maar heeft betrekking op het strafrechtelijk
beleid inzake mensenhandel. Belangrijk in dit verband zijn de Richtlijnen van de Minister van Justitie
van 1999, die tot doel hebben een coherent opsporings- en vervolgingsbeleid te realiseren in de strijd
tegen mensenhandel.
Hulpverlening aan slachtoffers
Binnen een multidisciplinaire en geïntegreerde aanpak is een belangrijke taak toebedeeld aan
slachtofferzorg, preventie en reïntegratie van slachtoffers, zowel in de bestemmingslanden als in de
landen van herkomst. Hierin spelen de NGO’s een centrale rol en dient het IOM als go between te
fungeren (IOM, 2000) Zo zorgen de erkende opvangcentra in België voor de opvang en begeleiding
van slachtoffers van mensenhandel. Slachtoffers kunnen ook een belangrijke rol spelen bij het
vergaren van bewijsmateriaal voor gerechtelijke procedures tegen criminele netwerken van
mensenhandel en mensensmokkel. Het behoeft geen betoog dat hier passende rechtsbescherming
tegenover dient te staan. Daarom heeft België in 1994 ingevoerd dat slachtoffers van mensenhandel in
België kunnen verblijven en werken, mits zij meewerken aan een gerechtelijke procedure tegen de
personen of netwerken die hen hebben geëxploiteerd. Ook het Europees Parlement acht een dergelijke
rechtsbescherming onontbeerlijk.
Ook op preventief vlak worden de laatste jaren - mede onder impuls van de aanbevelingen van de
parlementaire onderzoekscommissie Mensenhandel - de inspanningen opgevoerd, onder meer door
informatiecampagnes in de herkomst-landen die de plaatselijke bevolking wijzen op de risico’s van
migratie naar België via criminele netwerken en organisaties (Koser, 2000). Het Departement
Ontwikkelings-samenwerking heeft in samenwerking met het IOM en het opvangcentrum Payoke in
2000 met Kosovo een preventieproject ter bestrijding van de mensenhandel opgezet. Dit initiatief in
het kader van het actieplan van het IOM (IOM, 2000) verliep in drie fasen (Centrum …, 1999: 143).
Ten eerste waren er bewustmakings- en preventie-campagnes, gericht op de vertegenwoordigers van
de internationale gemeenschap. Ten tweede waren er preventiecampagnes voor potentiële slachtoffers,
in het bijzonder voor de kwetsbaarste groepen zoals jonge vrouwen en studenten. Tenslotte werden
ook de politieke besluitvormers bewust gemaakt en geïnformeerd. Ofschoon de effecten van dergelijke
preventiecampagnes niet direct voelbaar en meetbaar zijn, dringt het IOM erop aan om in Macedonië
een gelijkaardig project op het getouw te zetten.
Een ander belangrijk aspect van integrale slachtofferzorg is de reïntegratie van slachtoffers van
mensenhandel. In 1994 heeft de parlementaire onderzoekscommissie Mensenhandel reeds gepleit voor
steun aan slachtoffers van mensenhandel die terug-keren naar hun land van oorsprong. Daarbij zouden
slachtoffers in geen geval kunnen terugkeren voordat een duidelijk beeld is verkregen van de familiale
situatie in het land van oorsprong, zodat gegarandeerd kan worden dat terugkeer op korte termijn niet
leidt tot vergelding tegen slachtoffers of hun familie en zij niet opnieuw ten prooi vallen aan
mensenhandelaars. De steun kan onder de vorm van een reïntegratiepremie gebeuren. Bovendien
dienen de plaatselijke NGO’s uitdrukkelijk betrokken worden bij de organisatie van de terugkeer van
slachtoffers naar hun thuisland. Ze kennen immers de plaatselijke situatie en zijn daardoor uitstekend
geplaatst om de repatrië-ring maatschappelijk en financieel te kaderen. Momenteel lopen er
verschillende reïntegratieprojecten, onder andere in de Filippijnen.
Coördinatie en integratie
Binnen de regering heeft de eerste minister begin december 2000 het initiatief genomen om, in het
kader van zijn coördinerende en sturende opdracht in de regering, een task force Mensenhandel op te
richten. Deze kreeg als dwingende opdracht op korte termijn de randvoorwaarden te bepalen voor een
geïntegreerd beleid, dat zowel de bestuurlijk-administratieve invalshoek als de sociaalrechtelijke pijler,
de straf-rechtelijke pijler en de hulpverlening aan de slachtoffers omvat. Bij deze task force zijn alle
federale departementen betrokken met deelbevoegdheden bij een geïnte-greerde aanpak van
mensenhandel: Justitie (coördinatie Dienst Strafrechtelijk Beleid), Binnenlandse Zaken (Dienst
Vreemdelingenzaken), Sociale Zaken (sociale inspectie-diensten), Maatschappelijke Integratie
(opvangcentra), Buitenlandse Zaken, Arbeid en Tewerkstelling (arbeidsinspectie) en als waarnemer het
Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding.
Binnen de task force Mensenhandel wordt momenteel een concept uitgewerkt voor de
informatieverzameling, -verwerking en -uitwisseling inzake mensenhandel en mensensmokkel: het
Informatie- en Analysecentrum Mensenhandel. Dit IAM concept wordt het zenuwpunt van het
geïntegreerd beleid inzake mensenhandel, waarbij deelinformatie uit de verschillende departementen in
één punt samengebracht, geanalyseerd en vervolgens naar andere diensten in functie van hun
specifieke taakstelling wordt doorgestuurd.
Besluit
Het Belgische beleid in de strijd tegen de mensenhandel is gegroeid vanuit de escalatie van situaties
die zich in de praktijk stelden, zoals wel meer gebeurt. Het was geen toeval dat België binnen de
Europese Unie als één van de eerste landen beleid moest ontwikkelen. In tegenstelling tot andere
domeinen van strafrechtelijk beleid is het niet bij tijdelijke aandacht gebleven. Integendeel, sinds
medio jaren negentig heeft België zichzelf de structurele verplichting opgelegd de maatregelen in de
strijd tegen de mensenhandel jaarlijks te evalueren en het beleid desgewenst bij te sturen. Een
veelzijdig fenomeen als mensenhandel kan niet alleen via strafrechtelijke weg worden aangepakt maar
dient multidisciplinair en geïntegreerd benaderd te worden. Het 4-pijler beleid lijkt daarvoor de
aangewezen weg en kan een meerwaarde tot stand brengen wanneer men erin slaagt om deze 4 pijlers
in één beleidsstrategie te integreren.
Literatuur
Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (1999) Strijd tegen de mensenhandel Jaarverslag 1998. Aandacht voor de slachtoffers, Brussel.
Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (2000) Strijd tegen de mensenhandel Jaarverslag 1999. Tussen beleid en middelen: de diepe kloof ?, Brussel.
Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (2001) Strijd tegen de mensenhandel Jaarverslag 2000. Beeldvorming van de mensenhandel en analyse van de rechtspraak, Brussel.
Centrale Cel Mensenhandel (2001) ‘Kinderhandel uit Albanië: een verslag van 'Save The Children'’,
Newsletter Mensenhandel, 3.
De regeringsmaatregelen ter uitvoering van de aanbevelingen van de subcommissie "Mensenhandel en
prostitutie". Verslag namens de subcommissie "Mensenhandel" uitgebracht door de heer HORDIES,
de dames THIJS en LIZIN, Parl. St. Senaat, 2000-2001, 2-365/1, 1-102.
De Ruyver, B. & C. Fijnaut (1994) ‘De restauratie van het recht van onderzoek? Tevreden experten
over de Parlementaire Onderzoekscommissie ‘Mensenhandel’’, Panopticon.
De Ruyver, B., W. Van Eeckhoutte, K. Van Impe, P. De Somere & M. Delcour (1999) Mensenhandel
doorgelicht. De Filippijnen als case-study, Antwerpen,: Maklu, 1999.
De Ruyver, B. & N. Siron (2001) Trafficking in Migrants from a EU-Perspective. Contribution to the
international conference on 'Strategies of the EU and the US in Combating Transnational Organized
Crime', Ghent, 23 - 26 January 2001.
De Stoop, C. (1992) Ze zijn zo lief, meneer, Leuven: Kritak.
IOM (2000) ‘Information campaigns against trafficking’, Trafficking in Migrants - Quarterly Bulletin,
20: 1-6.
IOM (2001a) , ‘New IOM figures on the global scale of trafficking’, Trafficking in Migrants Quarterly Bulletin, 23: 6.
IOM (2001b) Counter Trafficking Unit, Return & Reintegration Project, Situation Report, February
2000- August 2001, 1-13. (URL: http://www.iom.int/new.htm).
Koser, K. (2000) ‘Asylum Policies, Trafficking and Vulnerability’ IOM, ‘Information campaigns
against trafficking’, Trafficking in Migrants - Quarterly Bulletin, 20: 91-108.
Siron, N., P. Van Baeveghem, B. De Ruyver, T. Vander Beken & G. Vermeulen (1999) Trafficking in
migrants through Poland. Multidisciplinary research into the phenomenon of transit migration in the
candidate Member States of the EU, with a view to the combat of traffic in persons, Antwerpen:
Maklu, 1999.
UNICRI & IAC (2000) Global Programme Against Trafficking in Human Beings. Human Smuggling
and Trafficking: a desk review on the trafficking in women from the Philippines, Paper presented at:
Tenth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Vienna
(Austria), 10-17 April 2000, United Nations, 5 April 2000, nr. A/CONF.187/CRP.4, 9-16. (URL:
http://www.unicri.it/projects/thb/default.htm).
Van Impe, K. (2000) ‘People for Sale: The Need for a Multidisciplinary Approach towards Human
Trafficking’, IOM, ‘Information campaigns against trafficking’, Trafficking in Migrants - Quarterly
Bulletin, 20: 113-130.
Vermeulen, G. (2001) International trafficking in women and children, paper prepared for the
International Association of Penal Law, First International Congress of the Young Penalists section.
Contemporary Problems of International Criminal Law, Siracuse, 14-20 June 2001.

Vergelijkbare documenten